自然資源部和財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)[2025]45號）此文是2024年11月11日,，自然資源部發(fā)布《關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號）的細化,。
自然資源部與財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好運用地方政府專項債券支持土地儲備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2025〕45號，簡稱“45號文”）,，標志著暫停五年之久的土儲專項債券正式重啟,，（略）性操作指南,。下面從政策背景、核心要點,、創(chuàng)新亮（略）場影響三個維度展開解讀,。
一、政策背景：化債（略）雙重訴求下的重啟邏輯
1.房地產(chǎn)深度調(diào)整倒逼政策轉(zhuǎn)向
自2021年起,，房（略）文通過專項債注入資金,，旨在消化存量閑置土地、調(diào)節(jié)供需失衡,，推動“房（略）場止跌回穩(wěn)”,。
2.專項債使用效率亟待提升
（略）年，專項債資金閑置問題突出,，審計顯示近300億元債券資金當年即被挪用或閑置,。土儲專項債重啟不僅拓寬了合格項目來源，更通過精準投向存量土地收儲,，提升資金使用效率,。
3.地方債務(wù)化解的“開正門”路徑
（略）通過土地抵押融資形成隱性債務(wù)，而45號文明確土儲專項債納入政府性基金預(yù)算管理,，要求“項目收益覆蓋本息1.2倍以上”,，既緩解地方財政壓力，又遏制違規(guī)舉債,。
二,、核心要點：八大操作流程與四大準入條件
45號文細化土儲專項債操作流程，形成“八步走”實施框架：
1.申報準入條件
主體限制：僅納入自然資源部名錄的土地儲備機構(gòu)可申報,，（略）,、（略）（略）級土儲機構(gòu)統(tǒng)籌；
標的范圍：優(yōu)先收回企業(yè)無力開發(fā)的住宅/商服用地,、司法拍賣土地,、低效用地及可分割未開發(fā)地塊；
權(quán)屬要求：土地須在“（略）”備案,，權(quán)屬清晰且未重復(fù)融資,。
2.操作流程分解
收購申請與核查：企業(yè)提交含土地成本,、規(guī)劃分割方案等材料,，（略）聯(lián)合多部門實地核查權(quán)屬及現(xiàn)狀；
價格評估機制：采用“市場評估價與企業(yè)成本孰低”原則,，經(jīng)地方政府集體決策確定最終收購價,；
資金平衡設(shè)計：要求債券存續(xù)期內(nèi)土地出讓收入覆蓋本息1.2倍，鼓勵按1.3倍測算保險系數(shù),；
供應(yīng)限制：收回土地當年再開發(fā)比例不超50%,，民生及實體經(jīng)濟項目除外,。
三、政策創(chuàng)新：三大突破性機制設(shè)計
1.存量土地優(yōu)先導(dǎo)向
區(qū)別于（略）年以新增土地儲備為主,，45號文明確專項債資金70%以上用于存量閑置土地收儲,，重點化解歷史遺留問題。例如,，安徽池州等地要求申報地塊須為2024年3月31日前供應(yīng)的閑置土地,。
2.全流程數(shù)字化監(jiān)管
建立“（略）（略）”與“（略）”雙平臺聯(lián)動機制，實現(xiàn)地塊標識碼關(guān)聯(lián),、資金流向追蹤及資產(chǎn)價值動態(tài)評估,。
3.市場化定價與風險隔離
引入第三方評估機構(gòu)參與土地估值，要求收購價格不得（略）場評估價,，并通過“分賬核算”隔離項目風險與財政預(yù)算,。北京、廣東試點項目顯示,，債券期限從5年延長至7-10年,，匹配土地開發(fā)周期。
四,、市場影響：機遇與挑戰(zhàn)并存
1.短期效應(yīng)
城投流動性紓困：（略）年城投拿地占比超60%,，專項債資金注入可加速土地資產(chǎn)變現(xiàn)，緩解債務(wù)壓力,；
土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整：預(yù)計2025年住宅用地供應(yīng)量將縮減20%-30%,，核（略）土地溢價率有望回升3-5個百分點。
2.長期風險警示
收益覆蓋能力存疑：若（略）場持續(xù)低迷,，部分中（略）域可能出現(xiàn)收益不及預(yù)期風險,，需警惕“借新還舊”擴張；
操作合規(guī)性挑戰(zhàn)：歷史遺留地塊權(quán)屬復(fù)雜,，司法查封,、抵押土地的解押流程可能延緩項目實施進度。
45號文的出臺,，標志著土地財政從“增量擴張”向“存量優(yōu)化”的范式轉(zhuǎn)變,。通過專項債工具撬動存量土地資源，既為地方政府開辟合法融資渠道,，又為房（略）場軟著陸提供緩沖空間,。未來政策效果將取決于地方執(zhí)行力、市場回暖節(jié)奏及配套監(jiān)管措施的協(xié)同推進,。建議投資者重點關(guān)注長三角,、珠三角等土地流動性（略）域的專項債項目，規(guī)避（略）域過度融資風險,。
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