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投資額未達(dá)要求的土地如何辦理轉(zhuǎn)讓預(yù)告登記
本文發(fā)表于《中國(guó)土地》2022年第8期
長(zhǎng)期以來(lái)，工業(yè)用地由于保有成本低,，存在利用效率低,、盤(pán)活難問(wèn)題。很多低效用地（略）場(chǎng)變化或者政府原因造成閑置,，土地使用權(quán)人無(wú)力自主再開(kāi)發(fā),，引入外部投資者既有利于盤(pán)活閑置土地，也滿(mǎn)足了用地需求,，優(yōu)化社會(huì)資源分配,。近年來(lái)廣東、海南,、河北,、江西多省出臺(tái)文件允許以預(yù)告登記方式：（略）
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定以出讓方式：（略）
一、未滿(mǎn)足最低投資額要求轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓
《土地管理法》規(guī)定非法轉(zhuǎn)讓土地的,，由縣級(jí)以上自然資源主管部門(mén)沒(méi)收違法所得,，可以并處罰款，并根據(jù)是否符合土地利用總體規(guī)劃作出限期拆除或者沒(méi)收的行政處罰決定,。這里的土地買(mǎi)賣(mài),，指的是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定,，土地所有權(quán)主體只有國(guó)家和農(nóng)民集體,，土地所有權(quán)禁止買(mǎi)賣(mài),，所有以土地所有權(quán)為標(biāo)的的買(mǎi)賣(mài)都是違法行為。其他非法轉(zhuǎn)讓土地的形式,，是指不符合法律,、行政法規(guī)規(guī)定條件轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),，主要包括：未經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán),、不符合法定條件轉(zhuǎn)讓出讓取得的國(guó)有土地使用權(quán)、非法轉(zhuǎn)讓農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán),、非法轉(zhuǎn)讓已被司法查封的土地使用權(quán)等,。
《城市房地產(chǎn)管理法》要求，出讓取得土地使用權(quán)的,，轉(zhuǎn)讓房屋建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)完成開(kāi)發(fā)投資總額的百分之二十五以上,。《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》將不符合法律規(guī)定條件違法轉(zhuǎn)讓以出讓方式：（略）
《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定,，對(duì)于法律,、行政法規(guī)規(guī)定不予登記的情形，不能予以登記,?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》沒(méi)有明確轉(zhuǎn)移登記應(yīng)審查是否滿(mǎn)足25%投資額的要求，相關(guān)規(guī)定也沒(méi)有明確不能登記,。但法律,、行政法規(guī)、部委規(guī)范性文件都將此作為違法行為進(jìn)行查處,，甚至可能構(gòu)成犯罪,，自然資源部門(mén)作為法律明確的違法轉(zhuǎn)讓類(lèi)行為的執(zhí)法部門(mén)，也是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu),，在轉(zhuǎn)移登記時(shí)應(yīng)當(dāng)審查上述轉(zhuǎn)讓情形是否符合法定條件,，對(duì)不符合法定條件的登記申請(qǐng)不予登記是應(yīng)有之義，也是履職盡責(zé),。各地一般要求申請(qǐng)人提交會(huì)計(jì)師事務(wù)所等部門(mén)出具的已達(dá)到25%投資額的證明材料,。
《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是指買(mǎi)賣(mài),、贈(zèng)與或者其他合法方式：（略）
二,、預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的可行性
預(yù)告登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的特殊類(lèi)型，所登記的不是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng),，而是將來(lái)發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的請(qǐng)求權(quán),。該項(xiàng)請(qǐng)求權(quán)所要達(dá)到的目的，是為保全一項(xiàng)將來(lái)發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的債權(quán)請(qǐng)求權(quán)而進(jìn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記,。
《民法典》明確預(yù)告登記適用于房屋買(mǎi)賣(mài)在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的協(xié)議,?！蹲匀毁Y源部辦公廳關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)預(yù)告登記有關(guān)事項(xiàng)的函》強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人可以按約定依法申請(qǐng)預(yù)告登記，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)辦理,。
預(yù)告登記是與所登記的合同債權(quán)請(qǐng)求權(quán)緊密結(jié)合在一起的,，其效力隨著請(qǐng)求權(quán)的移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)，隨著請(qǐng)求權(quán)的消滅而消失,。因此預(yù)告登記生效的前提是合同債權(quán)合法有效,。對(duì)于以預(yù)告登記方式：（略）
2004年最高人民法院在答復(fù)廣西高院的請(qǐng)示中認(rèn)為，未同時(shí)具備《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的,，其轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效,。該復(fù)函于2013年被最高人民法院以“與物權(quán)法關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同效力的規(guī)定相沖突”為由正式廢止。近年來(lái)的最高法院民事相關(guān)審判案例均認(rèn)為,，《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條關(guān)于土地轉(zhuǎn)讓時(shí)投資應(yīng)達(dá)到開(kāi)發(fā)投資總額百分之二十五以上的規(guī)定,，是對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同標(biāo)的物設(shè)定的于物權(quán)變動(dòng)時(shí)的限制性條件，轉(zhuǎn)讓的土地未達(dá)到百分之二十五以上的投資,，屬合同標(biāo)的物的瑕疵,，該規(guī)定不是認(rèn)定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力的法律強(qiáng)制性規(guī)定，不會(huì)導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效,。但最高法院也承認(rèn),，從行政管理角度出發(fā)，該限制規(guī)定屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定,。違反該規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)作為土地管理部門(mén)必須查處的行政違法行為,。
2008年原國(guó)土資源部發(fā)布的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同范本約定，受讓人首次轉(zhuǎn)讓的,，應(yīng)當(dāng)完成開(kāi)發(fā)投資總額的25%以上,，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租及抵押合同,，不得違背國(guó)家法律,、法規(guī)規(guī)定和本合同約定。這里的開(kāi)發(fā)投資總額不包括土地出讓金價(jià)款,。自然資源部門(mén)作為出讓人是出讓合同的簽約方,，自然應(yīng)當(dāng)對(duì)是否違反出讓合同約定的行為進(jìn)行把關(guān)。
另一方面,，自然資源部門(mén)對(duì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓未達(dá)到最低投資額的非法轉(zhuǎn)讓行為有查處的職責(zé),。國(guó)家多次要求加大對(duì)違法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為的打擊力度?！秶?guó)土資源部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》要求,，對(duì)未達(dá)到法律法規(guī)規(guī)定的土地轉(zhuǎn)讓條件轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)用地等囤地炒地的行為，要及時(shí)依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，應(yīng)當(dāng)依法沒(méi)收違法所得,，并處罰款,。對(duì)違規(guī)違法辦理相關(guān)用地手續(xù)的部門(mén)和人員，省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)要按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任人責(zé)任,。各地法院多有刑事案例,，判決未達(dá)到土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓條件即轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)構(gòu)成刑事犯罪。具有土地管理部門(mén)和不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)雙重身份的自然資源主管部門(mén),，不應(yīng)從行政上認(rèn)可該轉(zhuǎn)讓行為的效力,，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎辦理未達(dá)到25%投資額的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的預(yù)告登記。
三,、預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的合法性構(gòu)建
2002年國(guó)土資源部《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》全面確立商業(yè),、旅游,、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度,，2006年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》明確要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式：（略）
該條款制定于1994年，當(dāng)時(shí)（略）場(chǎng)化尚未成型,，房地產(chǎn),、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地全面招拍掛還未開(kāi)始實(shí)施。制定該條款的意圖是為了防止土地使用權(quán)人不實(shí)際開(kāi)發(fā)利用土地,，只是通過(guò)高買(mǎi)低賣(mài)炒作土地賺取差價(jià),，影響政府產(chǎn)業(yè)政策和宏觀(guān)調(diào)控的實(shí)施。該條款客觀(guān)上起到了遏制炒地皮的作用,，但也給（略）場(chǎng)變化等客觀(guān)原因無(wú)力繼續(xù)投資的土地使用權(quán)人盤(pán)活土地造成障礙,。
在國(guó)務(wù)院同意試點(diǎn)開(kāi)展以預(yù)告登記方式：（略）
另一方面，對(duì)于各地試行以預(yù)告登記方式：（略）