摘要
我國(guó)地方政府新興數(shù)據(jù)部門(mén)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)部門(mén)間的需求鴻溝是掣肘其推進(jìn)“一件事”改革的關(guān)鍵因素,，具體表現(xiàn)為數(shù)據(jù)部門(mén)難以征集來(lái)自業(yè)務(wù)部門(mén)的數(shù)據(jù)需求，業(yè)務(wù)部門(mén)則缺乏激勵(lì)和能力將自身業(yè)務(wù)堵點(diǎn)轉(zhuǎn)化為信息化語(yǔ)言以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)需求報(bào)送給數(shù)據(jù)部門(mén),?；诖耍恼乱許市2019年與2023年兩次“一件事”改革的實(shí)踐探索為例,，通過(guò)對(duì)話“嵌入自主性”理論,，指出作為牽頭機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)部門(mén)在“一件事”改革中行為策略選擇的兩個(gè)關(guān)鍵面向：一是受到科層制度的環(huán)境約束，二是需要發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的能動(dòng)作用,，進(jìn)一步提煉出“一件事”改革“自主性-嵌入性”的特征形態(tài),。文章采用比較案例分析與縱向案例敘事的方法對(duì)S市兩次“一件事”改革案例的具體過(guò)程進(jìn)行分解，建構(gòu)出“政治勢(shì)能-資源整合-業(yè)務(wù)嵌入”的改革過(guò)程分析框架,，并在現(xiàn)實(shí)層面揭示了數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)需求鴻溝產(chǎn)生的過(guò)程,，提出以“技術(shù)嵌入業(yè)務(wù)”的路徑,，作為消除需求鴻溝的啟示與對(duì)策。
作者簡(jiǎn)介
戴鵬飛,，吉林大學(xué)鼎新學(xué)者博士后,。
于君博，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授,、博士生導(dǎo)師,。
文章結(jié)構(gòu)
一、問(wèn)題提出
二,、文獻(xiàn)回顧
三,、分析框架
（一）數(shù)據(jù)部門(mén)的自主性
（二）數(shù)據(jù)部門(mén)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的嵌入性
四、研究方法
（一）研究方法的選擇
（二）案例的選取
五,、案例分析
案例一：2019年S市企業(yè)開(kāi)辦“一件事”改革
（一）自主性建構(gòu)
（二）嵌入性建構(gòu)
案例二：2023年S市民政“一件事”改革案例
（一）自主性建構(gòu)
（二）嵌入性建構(gòu)
六,、結(jié)論與討論
一
問(wèn)題提出
近年來(lái)，為加快轉(zhuǎn)變政府職能,、深化“放管服”改革,，各地政府持續(xù)推動(dòng)政務(wù)服務(wù)優(yōu)化升級(jí)，產(chǎn)生了諸如“最多跑一次”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”“一件事一次辦”等治理模式創(chuàng)新,。就操作層面而言,，這些改革都是面向企業(yè)與群眾需求，以“集成辦成一件事”為主要抓手,，借助數(shù)字技術(shù)賦能部門(mén)協(xié)同與業(yè)務(wù)整合?；诖?，本文將這些改革模式統(tǒng)稱為“一件事”改革。不難看出,，數(shù)字技術(shù)能否賦能業(yè)務(wù)流程將很大程度上決定“一件事”改革的結(jié)果,。同時(shí)，從具體業(yè)務(wù)出發(fā),，政府內(nèi)部負(fù)責(zé)數(shù)字技術(shù)供給的數(shù)據(jù)管理部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)部門(mén)”）與負(fù)責(zé)具體應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)的條線業(yè)務(wù)部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱“業(yè)務(wù)部門(mén)”）之間能否順利達(dá)成合作是“一件事”改革的關(guān)鍵,。
然而，在深入調(diào)研之后發(fā)現(xiàn),，數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間卻時(shí)常因?yàn)樾枨篪櫆隙绊憽耙患隆备母锏倪M(jìn)展：一方面,，數(shù)據(jù)部門(mén)難以主動(dòng)征集到業(yè)務(wù)部門(mén)的數(shù)據(jù)需求；另一方面,，業(yè)務(wù)部門(mén)由于缺乏數(shù)字技術(shù)以及出于維護(hù)合法性的考慮,，時(shí)常難以將業(yè)務(wù)需求轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)需求報(bào)送給數(shù)據(jù)部門(mén)。以消弭這一需求鴻溝為目的,，“一件事”改革的關(guān)鍵在于整合與嵌入,，前者指向中觀的組織層面,，需要整合科層體制內(nèi)外不同類型的組織力量與資源，形成數(shù)字治理的良性生態(tài),；后者則指向微觀的能力層面,，在整合組織的基礎(chǔ)之上將數(shù)字技術(shù)嵌入機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)當(dāng)中，以此打破數(shù)據(jù)壁壘,，消弭需求鴻溝,。但是，就最基本的“數(shù)字技術(shù)能否嵌入科層體制”這一問(wèn)題而言,，已有研究卻時(shí)常得到“成功”或“失靈”的相反結(jié)果,。部門(mén)本文在此無(wú)意討論現(xiàn)階段數(shù)字技術(shù)是否真正適配科層體制，而是主張回到上文的“‘一件事’改革數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)需求鴻溝普遍存在”這一基本事實(shí)當(dāng)中,，探討這一鴻溝產(chǎn)生的過(guò)程及原因,，（略）徑提供參考。
綜上,，數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的需求鴻溝已經(jīng)成為“一件事”改革乃至地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型中亟待解決的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,。同時(shí)，在理論層面,，如何框定這一需求鴻溝產(chǎn)生過(guò)程中的關(guān)鍵要素,，進(jìn)而建構(gòu)起相應(yīng)的理論框架解釋地方政府“一件事”改革的差異化結(jié)果及其轉(zhuǎn)化條件，也應(yīng)當(dāng)成為推動(dòng)相關(guān)研究的重要理論切入點(diǎn),。為此,，本文以“一件事”改革中數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的需求鴻溝為現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，以作為牽頭機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)部門(mén)為主要分析對(duì)象,，建構(gòu)起“自主性—嵌入性”模型并據(jù)此提煉出地方政府“一件事”改革的典型形態(tài),，借助比較案例分析的方式：（略）
二
文獻(xiàn)回顧
鑒于“一件事”改革的實(shí)務(wù)與結(jié)果導(dǎo)向，改革實(shí)踐中群眾與企業(yè)的獲得感應(yīng)當(dāng)成為衡量其改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn),。（略）徑,，研究多從宏觀的理念出發(fā)，認(rèn)為“一件事”改革能夠在“（略）”的治理理念主導(dǎo)下,，（略）,，推動(dòng)政府組織架構(gòu)和功能的重塑，進(jìn)而在具體業(yè)務(wù)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與部門(mén)協(xié)同,。在這一過(guò)程當(dāng)中,，（略）的理念保證了民眾從事項(xiàng)清單確立到應(yīng)用場(chǎng)景落地的全過(guò)程參與，使改革本身便能體現(xiàn)和反映公眾的訴求,，保證了以公民滿意度為標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性,。同時(shí)，理念的優(yōu)化也推動(dòng)了業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化，公眾在辦事時(shí)能夠敏銳感知政府形象,、公共服務(wù)等方面的變化,，有助于提升服務(wù)型政府的公信力。然而,，也有研究認(rèn)為“一件事”改革的關(guān)鍵在于強(qiáng)化部門(mén)的集權(quán)程度,，面向社會(huì)提升民眾滿意度方面的作用則并不顯著，例如政府在績(jī)效評(píng)估中納入公眾參與并不會(huì)對(duì)公眾滿意度產(chǎn)生顯著影響,，作為結(jié)果的民眾滿意度提升需要“政府職能轉(zhuǎn)變”與“公民參與”共同作用才可能發(fā)生,。另外，這些研究也從其他側(cè)面指出了“一件事”改革中存在如拼湊應(yīng)對(duì),、技術(shù)形式主義,、留痕主義等低效現(xiàn)象。
顯然,，僅僅停留于從理念塑造,、權(quán)力運(yùn)行等宏觀層面討論“一件事”改革的績(jī)效（結(jié)果端）及其影響因素不僅無(wú)法洞察“一件事”改革中協(xié)同機(jī)制的真相，更容易在理論上陷入改革重心究竟是政府職能轉(zhuǎn)變還是公眾滿意度的“零和陷阱”當(dāng)中,。實(shí)際上,，中央政府在進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)時(shí)早已指出，需要“從企業(yè)和群眾視角出發(fā),，把‘高效辦成一件事’作為優(yōu)化政務(wù)服務(wù),、提升行政效能的重要抓手”。換句話說(shuō),，在更加中層的組織視角下,，以公眾滿意為目標(biāo)的“一件事”改革應(yīng)當(dāng)是數(shù)字技術(shù)嵌入科層組織后引發(fā)的政務(wù)流程再造和公共產(chǎn)品供給水平提升?！皟?yōu)化論”觀點(diǎn)以“技術(shù)與組織關(guān)系”（略）,，提出數(shù)字技術(shù)以數(shù)據(jù)歸集、場(chǎng)景應(yīng)用和量化考核等動(dòng)員方式：（略）
總體來(lái)看,，已有研究以“一件事”改革的績(jī)效為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)“一件事”改革如何推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等方面貢獻(xiàn)頗多,。盡管這些研究都在不同程度上揭示了組織這一要素在數(shù)字政務(wù)協(xié)同中的重要地位，但多是將數(shù)據(jù)（略）,，與如今“一件事”改革中數(shù)據(jù)專門(mén)機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作的模式已經(jīng)出現(xiàn)脫節(jié),。自2018年機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，數(shù)據(jù)部門(mén)作為地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的牽頭機(jī)構(gòu)在優(yōu)化數(shù)據(jù)資源的配置和共享,、降低政府與公眾,、社會(huì)之間的溝通成本、協(xié)調(diào)跨部門(mén)行動(dòng)方面的功能愈發(fā)明顯。但數(shù)據(jù)從歸集到共享等一系列行為仍受傳統(tǒng)科層管理模式的影響,，業(yè)務(wù)部門(mén)在以部門(mén)核心數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)的集體行動(dòng)中仍占據(jù)重要地位,，其復(fù)雜分化同時(shí)又高度專業(yè)的工作勢(shì)必也會(huì)與數(shù)據(jù)部門(mén)“整合歸集”的理念發(fā)生碰撞。因此,，模糊上述兩類組織的異質(zhì)性也就難以對(duì)“一件事”改革中主要行為主體面臨的復(fù)雜情境作出進(jìn)一步的清晰界定,，而基于這一復(fù)雜情境下的行動(dòng)策略選擇及其相應(yīng)的結(jié)果便成為理論上需要填補(bǔ)的空白。
三
分析框架
既然錨定業(yè)務(wù)部門(mén)與數(shù)據(jù)部門(mén)之間的需求鴻溝及其導(dǎo)致的差異化結(jié)果是本研究的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn),，同時(shí)上述組織在“一件事”改革復(fù)雜情境中的行動(dòng)策略是重要的理論研究對(duì)象,，那么一個(gè)具備行動(dòng)主體差異性識(shí)別能力且能夠解釋其行為背后邏輯的理論應(yīng)當(dāng)成為本文建構(gòu)分析框架的重要基礎(chǔ)。對(duì)此,，埃文斯提出的“嵌入性自主”（EmbeddedAutonomy）概念能夠?yàn)楸疚奶峁﹩l(fā),。他認(rèn)為國(guó)家在自主性程度上的差異雖體現(xiàn)為韋伯式的組織理性發(fā)展程度差異，但其差異并非在于是否設(shè)置或成立官僚機(jī)構(gòu),，而是關(guān)乎國(guó)家變化的關(guān)鍵部門(mén)在國(guó)家治理具體行動(dòng)中的選擇,。同時(shí)，這些具體行動(dòng)的選擇又是與“國(guó)家—社會(huì)”（略）絡(luò)中的關(guān)系息息相關(guān),，從而建構(gòu)起自主性與嵌入性的分析框架,。憑借這一概念，埃文斯將“國(guó)（略）民社會(huì)中的嵌入性程度”與“國(guó)家科層制的理性化程度”相結(jié)合,，對(duì)韓國(guó),、印度,、巴西等國(guó)家促進(jìn)發(fā)展的方式：（略）
將上述概念代入地方政府“一件事”改革的具體場(chǎng)景當(dāng)中：首先，在主要行動(dòng)主體的界定上,，無(wú)論是定義國(guó)家還是政府,，自主性偏好都源自其獨(dú)立的利益,，只有個(gè)體能夠?qū)⒚鞔_的自我偏好付諸實(shí)踐。考慮到在中國(guó)地方政府“一件事”改革的具體場(chǎng)景中,，前述數(shù)據(jù)部門(mén)在中央制度設(shè)計(jì)框架之下,，在地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐中大多承擔(dān)“一件事”改革牽頭機(jī)構(gòu)的任務(wù)職責(zé),，因此本文將數(shù)據(jù)部門(mén)作為自主性與嵌入性建構(gòu)的主要分析對(duì)象。其次,，一般來(lái)說(shuō),，“（略）結(jié)構(gòu)性特征中的能動(dòng)性和約束性”（enablingandconstraining）是建構(gòu)行為的重要維度，可見(jiàn)在探討牽頭機(jī)構(gòu)在“一件事”改革這一復(fù)雜情境中行為策略的選擇時(shí),，至少應(yīng)當(dāng)考慮“約束”與“能動(dòng)”兩個(gè)關(guān)鍵維度。在“一件事”改革中,，牽頭機(jī)構(gòu)雖身處科層體制（制度約束）當(dāng)中,，卻也能夠憑借自身在技術(shù)資源方面的優(yōu)勢(shì)（技術(shù)能動(dòng)）爭(zhēng)取一定的裁量權(quán)，嘗試突破科層體制的限制，具體如下：
一是科層的制度環(huán)境,。從理論上來(lái)說(shuō)，數(shù)字化轉(zhuǎn)型牽頭機(jī)構(gòu)雖具備歸集數(shù)據(jù)的能力,，甚至能夠借助行政授權(quán)的方式：（略）
二是數(shù)字技術(shù)能力,。緊接上文，在獨(dú)立進(jìn)行數(shù)據(jù)歸集,、分析開(kāi)發(fā)“一件事”（略）徑遭遇科層固有制度的阻礙之后,，數(shù)據(jù)部門(mén)能夠以數(shù)字技術(shù)為媒介,，將“一件事”改革的相關(guān)事務(wù)嵌入其他條線部門(mén)的核心業(yè)務(wù)當(dāng)中，通過(guò)為其解決業(yè)務(wù)堵點(diǎn)和痛點(diǎn)尋求其他條線部門(mén)的業(yè)務(wù)需求并以此激活歸集數(shù)據(jù),，協(xié)同進(jìn)行“一件事”改革的應(yīng)用場(chǎng)景開(kāi)發(fā),。
綜上，本文將制度約束理解為行政授權(quán)背景下數(shù)據(jù)部門(mén)在數(shù)據(jù)歸集與數(shù)據(jù)安全之間的策略選擇,，將其技術(shù)能動(dòng)性理解為數(shù)據(jù)部門(mén)借助數(shù)字技術(shù)對(duì)各類資源的整合,，進(jìn)而在獨(dú)立進(jìn)行增量場(chǎng)景開(kāi)發(fā)與嵌入業(yè)務(wù)協(xié)同場(chǎng)景開(kāi)發(fā)之間的策略遞進(jìn)。隨著改革的逐漸深入,，制度約束與技術(shù)能動(dòng)相互影響,，共同推動(dòng)數(shù)據(jù)部門(mén)自主性建構(gòu)，同時(shí)伴隨著“機(jī)會(huì)窗口”的出現(xiàn),，數(shù)據(jù)部門(mén)將借助數(shù)字技術(shù)完成嵌入性建構(gòu)（如圖１所示）,。就此，本文以埃文斯嵌入性自主概念為基礎(chǔ),，對(duì)數(shù)據(jù)部門(mén)行為策略展開(kāi)分析,。
（一）數(shù)據(jù)部門(mén)的自主性
在國(guó)家的“嵌入性自主”概念中，國(guó)家的自主性進(jìn)程是國(guó)家借助行政理性分配資源以實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的過(guò)程,。同理,，在“一件事”改革的組織層面，自主性的建構(gòu)則是以數(shù)據(jù)部門(mén)作為牽頭機(jī)構(gòu)在落實(shí)改革這一組織目標(biāo)時(shí)的策略選擇過(guò)程,。在此,，和國(guó)家需要借助科層理性進(jìn)行資源分配一樣，數(shù)據(jù)部門(mén)同樣需要借助政治勢(shì)能盡可能地統(tǒng)合“一件事”改革的相關(guān)數(shù)據(jù)與行政資源,，并通過(guò)數(shù)據(jù)歸集,、分析的方式：（略）
（二）數(shù)據(jù)部門(mén)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的嵌入性
與國(guó)家對(duì)社會(huì)的嵌入性需求來(lái)源于自主性發(fā)展的補(bǔ)充類似，數(shù)據(jù)部門(mén)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的嵌入性需求同樣源于自身自主性發(fā)展的限制,。前文提到,，數(shù)據(jù)部門(mén)作為改革的牽頭機(jī)構(gòu)，既有優(yōu)勢(shì)在于利用上級(jí)的政治勢(shì)能和行政授權(quán)推動(dòng)改革與資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)復(fù)雜的業(yè)務(wù)條線,，推動(dòng)并落實(shí)可行的部門(mén)協(xié)同方案,。然而，上述規(guī)則在日漸理性化的科層體系中必然是與大量對(duì)其實(shí)施約束和制衡的規(guī)則并行的,。相應(yīng)地,，其他條線部門(mén)可以利用這些“固有規(guī)則”，例如以保障數(shù)據(jù)安全的名義有效抵制牽頭機(jī)構(gòu)以技術(shù)推廣為名義的信息滲透，既不讓后者打破自己對(duì)專業(yè)信息的獨(dú)占,，又避免了配合歸集工作而給自己增加額外的工作負(fù)荷,。更重要的是，借助這些“固有規(guī)則”,，條線部門(mén)的反制規(guī)避了對(duì)上級(jí)行政權(quán)威和主要領(lǐng)導(dǎo)政治權(quán)威的直接挑戰(zhàn),，為自己孤立牽頭機(jī)構(gòu)的行為賦予了正當(dāng)性。為突破這一規(guī)則限制,，數(shù)據(jù)部門(mén)則需要轉(zhuǎn)向“業(yè)務(wù)嵌入—協(xié)同開(kāi)發(fā)”的路徑,，借助機(jī)會(huì)窗口完成嵌入性建構(gòu)，據(jù)此概括出“一件事”改革嵌入性自主的典型形態(tài)（見(jiàn)表１）：
四
研究方法
（一）研究方法的選擇
為進(jìn)一步解釋和驗(yàn)證上述嵌入性自主的分析框架,，同時(shí)結(jié)合框架呈現(xiàn)出差異化的嵌入性自主類型及其建構(gòu)過(guò)程，在此主要選用比較案例分析與縱向案例敘事的方法,，理由如下：
首先,，遵循邏輯因果關(guān)系導(dǎo)向下的少案例比較分析（Small-Ncomparativemethods）能夠通過(guò)少數(shù)案例的定性研究進(jìn)行因果檢驗(yàn)并嘗試建立一般性理論。這有助于識(shí)別“數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間需求鴻溝的產(chǎn)生／消解”這一結(jié)果與“數(shù)據(jù)部門(mén)嵌入性自主建構(gòu)”之間的因果關(guān)系,，進(jìn)而統(tǒng)合不同的組織類型,，并將上述因果關(guān)系進(jìn)一步闡釋為不同類型條件與結(jié)果之間的關(guān)系。
其次,，誠(chéng)如上文所言,，本研究的目的在于探索“一件事”改革結(jié)果／數(shù)據(jù)鴻溝的影響因素。換句話說(shuō),，本文旨在提供有關(guān)影響,、起因和推動(dòng)力的解釋性知識(shí)。在此,，基于敘事實(shí)證主義（narrativepositivism）的縱向案例分析方法不僅關(guān)注敘事內(nèi)部的事件邏輯本身,，能夠通過(guò)考察敘事的“連貫性”與“時(shí)間序列”（sequenceofevents）（略）（略）徑，還能夠?qū)咐旧淼氖聦?shí)經(jīng)驗(yàn)與理論分析相結(jié)合,，建構(gòu)起這一解釋性知識(shí)與一般性知識(shí)間的溝通橋梁,。
（二）案例的選取
基于少案例比較分析，同時(shí)選定以縱向案例敘事作為案例呈現(xiàn)過(guò)程的研究設(shè)計(jì),，不僅要求個(gè)案本身研究意義上的典型性和少案例間的可比較性,，數(shù)據(jù)的充足性和資料的可得性更是在很大程度上決定了縱向敘事的深度。在此,，本文分別選以S市2019年和2023年兩次“一件事”改革過(guò)程為案例,，理由如下：
一是案例的典型性。依照上述的分析框架,，S（略）在“一件事”改革中的政治勢(shì)能（包括領(lǐng)導(dǎo)支持,、行政授權(quán)等）較強(qiáng)，且具備較強(qiáng)的（略）場(chǎng)、科研機(jī)構(gòu)等不同組織力量的能力,，在諸多開(kāi)展一件事改革（略）中具有典型性,。且進(jìn)一步考慮到，本文的研究面向地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐中的需求鴻溝,，在嵌入性自主的理論框架基礎(chǔ)上觀察,、提煉出相應(yīng)改革模式的典型形態(tài)及其關(guān)鍵特征，但這一篇文章無(wú)法窮盡當(dāng)前地方政府“一件事”改革可能存在的所有模式,，尤其是它無(wú)法窮盡上文劃分類型之間存在的中間形態(tài)的譜系（Spectrum）,。加之它也不是要給建構(gòu)、枚舉起來(lái)的兩個(gè)典型形態(tài)提供進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)上或確定性的因果關(guān)系及解釋,，那么,，在對(duì)話相應(yīng)理論之后，選取其中兩種模式的改革過(guò)程進(jìn)行細(xì)節(jié)呈現(xiàn),，既是本文在方法論上遵循類型學(xué)分析“從比較方法到模式再到普遍化”的有益嘗試,，也能夠在實(shí)踐層面為日后地方政府“一件事”改革提供有效鏡鑒。
二是案例資料的豐富性與可得性,。如上所述,，縱向敘事的深度決定了基于敘事挖掘背后因果關(guān)系的邏輯深度，并最終影響相關(guān)知識(shí)的生產(chǎn),。在此,，研究團(tuán)隊(duì)?wèi){借在S（略）實(shí)地駐場(chǎng)3年的經(jīng)驗(yàn)，（略）內(nèi)部梳理的發(fā)展歷程與成功經(jīng)驗(yàn)的檔案文件,，提交,、印發(fā)給S市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的分析研判報(bào)告等大量文件資料,。除此之外,，研究團(tuán)隊(duì)圍繞兩次“一件事”（略）、相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)和一線工作人員開(kāi)展多次調(diào)研和座談,，以半結(jié)構(gòu)化訪談的形式積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)素材,。
五
案例分析
案例一：2019年S市企業(yè)開(kāi)辦“一件事”改革
（一）自主性建構(gòu)
1.高位推動(dòng)，完成資源統(tǒng)合,。2019年12月,，中央政法委印發(fā)了《（略）域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作實(shí)施方案》和《（略）域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作指引》，標(biāo)志著（略）域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作正式啟動(dòng),。作為首批試（略）,，同時(shí)也是全（略）級(jí)首批成立數(shù)據(jù)管理專門(mén)機(jī)構(gòu)（略），S（略）（以下簡(jiǎn)稱“（略）”）用以牽頭,、協(xié)調(diào)數(shù)字政府建設(shè)工作,，并指派時(shí)任S市常（略）長(zhǎng)主抓該試點(diǎn)項(xiàng)目，（略）黨組書(shū)記?？梢?jiàn),，（略）不僅在政治上通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主抓、主要領(lǐng)導(dǎo)任命等方式：（略）
同年,，遵循中央政法委批復(fù)給試點(diǎn)單位：（略）
2.遭遇阻礙,，科層固有規(guī)則的抵制。2020年5月,，S市初步被確定成為該省五座代（略）之一,，參加首次全國(guó)營(yíng)商環(huán)境試評(píng)價(jià)。有鑒于當(dāng)時(shí)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)頗受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注,，因此在S市黨政工作中具有突出的優(yōu)先級(jí),。加之，S市“企業(yè)開(kāi)辦”指標(biāo)在全省營(yíng)商環(huán)境試評(píng)價(jià)中排名落后,，為應(yīng)對(duì)2020年10月國(guó)家營(yíng)商環(huán)境試評(píng)價(jià),，與企業(yè)開(kāi)辦相關(guān)的S市行政審批局開(kāi)始尋求借助部門(mén)協(xié)同來(lái)突破原有的業(yè)務(wù)堵點(diǎn)。從8月中旬開(kāi)始,，行政審批局邀請(qǐng)了此前在政務(wù)流程梳理上有過(guò)合作經(jīng)歷，（略）撰寫(xiě)分析研判報(bào)告的C大學(xué)科研團(tuán)隊(duì),，結(jié)合“國(guó)評(píng)”指標(biāo)和“省評(píng)排名結(jié)果”,，對(duì)S市在線企業(yè)開(kāi)辦“全鏈通”系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)記錄進(jìn)行分析。在針對(duì)行政審批局,、銀行,、市政、公安等相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)開(kāi)展了兩周調(diào)研后,，識(shí)別出影響排名的堵點(diǎn)集中于企業(yè)開(kāi)設(shè)銀行賬戶流程中銀行對(duì)企業(yè)登記地址：（略）
“S（略）開(kāi)口等占道施工導(dǎo)致的部門(mén)推諉現(xiàn)象,，但是在出現(xiàn)此類情況時(shí)，依據(jù)《道路交通安全法》,，應(yīng)當(dāng)事先征得主管部門(mén)（市政）的同意,，在市政審批后，且在經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查之后如果有必要需要上報(bào)支隊(duì)領(lǐng)導(dǎo),，才能決定是否審批,。”（（略）,，公安局X）
（二）嵌入性建構(gòu)
相比于專注自身業(yè)務(wù)的行政審批局,，（略）開(kāi)口“一件事”（略）不僅更加熟悉相應(yīng)的科層規(guī)則，同時(shí)也具備數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)進(jìn)行破局,。通過(guò)借助D公司作為國(guó)內(nèi)物流和電商頭部企業(yè)長(zhǎng)期積累,、儲(chǔ)備、使用公共地址：（略）
2021年1月初，（略）黨委書(shū)記在D公司副總裁來(lái)信上的批示,。批示中特別肯定了副總裁作為技術(shù)外包企業(yè)負(fù)責(zé)人所做出的觀察：“（略）需要以數(shù)字技術(shù)支撐條線部門(mén)的業(yè)務(wù)需求,，建設(shè)多跨場(chǎng)景，才能具備政策研究室,、黨校和高?？蒲性核鶡o(wú)法替代的功能?！保?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）,，（略）黨組書(shū)記M）
總結(jié)來(lái)說(shuō)，（略）建構(gòu)自主性的過(guò)程中,，（略）的成立,、與企業(yè)的合作以及前期12345、城管,、網(wǎng)格等數(shù)據(jù)的歸集給予了助力,。然而，當(dāng)公安等業(yè)務(wù)部門(mén)借助數(shù)據(jù)安全等固有規(guī)則規(guī)避行政授權(quán)的直接挑戰(zhàn)時(shí),，行政審批局則只能被迫放棄原本的數(shù)據(jù)歸集計(jì)劃,，（略）以及D公司開(kāi)展合作。同時(shí),，（略）與D公司合作將封裝技術(shù)嵌入業(yè)務(wù)提供了契機(jī),，（略）在“一件事”改革中嵌入成功。
案例二：2023年S市民政“一件事”改革案例
（一）自主性建構(gòu)
1.政策出臺(tái)與領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注,。隨著2022年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“一件事一次辦”打造政務(wù)服務(wù)升級(jí)版的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái),，各地方政府也相應(yīng)出臺(tái)相關(guān)文件對(duì)中央文件進(jìn)行回應(yīng)。其中,，S市所在的A省分別于2022年8月和2023年1月出臺(tái)《省政府關(guān)于大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化加快建設(shè)現(xiàn)代政務(wù)服務(wù)體系的實(shí)施意見(jiàn)》和《省政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“一件事一次辦”打造政務(wù)服務(wù)升級(jí)版的實(shí)施意見(jiàn)》兩份文件,，著重強(qiáng)調(diào)“一件事一次辦”的重要性。也正因?yàn)槿绱耍?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）決定將原本與C高校團(tuán)隊(duì)合作撰寫(xiě)的分析研判報(bào)告主題臨時(shí)更改為“一件事”改革專題報(bào)告,，可見(jiàn)其對(duì)“一件事”改革的重視程度,。
“省委書(shū)記在今年4月份召開(kāi)主持了（略）域一體化發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要把一體化的事一件件辦好,，省里也專門(mén)為‘一件事一次辦’開(kāi)了會(huì),，所以我們?cè)谙肽芊癜岩患伦鰧?shí)做深，為下一步的推進(jìn)工作提供支撐,？”（（略）,，（略）干部H）
由于“一件事”改革涉及事項(xiàng)分類較多，與2019年可以參考營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果篩選出重點(diǎn)改革事項(xiàng)不同的是,，此次“一件事”（略）自主決定推進(jìn)的事項(xiàng),。為此,，（略）將國(guó)家層面的政策關(guān)注，特別是《2023年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)“一件事一次辦”打造政務(wù)服務(wù)升級(jí)版的指導(dǎo)意見(jiàn)》中列出的重點(diǎn)事項(xiàng)清單與S市本地2023年“一件事一次辦”的辦理統(tǒng)計(jì)表（S市2023年度一件事辦理統(tǒng)計(jì)表）相結(jié)合,，最終決定以民政“一件事”為此次“一件事”改革的重點(diǎn)推進(jìn)事項(xiàng)開(kāi)展調(diào)研,。
2.縱向數(shù)據(jù)回流與橫向數(shù)據(jù)壁壘。與2019年類似的是,，在項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)詢問(wèn)到數(shù)據(jù)共享情況的時(shí)候,，民政局相關(guān)人員也提出了目前面臨的困難：
“我們本地業(yè)務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)需要先報(bào)到省里去，然后等待省里的回流,，但是這個(gè)回流的過(guò)程往往需要一周甚至更長(zhǎng)的時(shí)間,，對(duì)我們的民政部門(mén)的‘一件事’改革，例如低保救助,、離婚登記等都會(huì)有影響,。”（（略）,，民政局L）
“民政部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)的需求是非常多的,，例如公安的戶籍?dāng)?shù)據(jù)、醫(yī)院的各類醫(yī)療數(shù)據(jù),，這類數(shù)據(jù)的交換接口和溝通很多都已經(jīng)斷了,，因?yàn)閷?duì)方覺(jué)得我們不能給他們提供數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，提供自身的核心數(shù)據(jù)反而會(huì)產(chǎn)生安全隱患,?！保?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略），民政局L）
總結(jié)來(lái)說(shuō),，上述困難集中在以下兩個(gè)方面：一是縱向上數(shù)據(jù)回流降低了工作效率。（略）聯(lián)系,，（略）才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)錄入,、保存等業(yè)務(wù)操作，數(shù)據(jù)傳遞需要（略）的數(shù)據(jù),。但早先為了快速實(shí)現(xiàn)辦公信息化和自動(dòng)化,，（略），（略）也呈現(xiàn)混亂的局面,。
“（略）,，缺乏互聯(lián)互通，形成多個(gè)互相獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫(kù),，如婚姻數(shù)據(jù)庫(kù),、低收入人口數(shù)據(jù)庫(kù)、養(yǎng)老數(shù)據(jù)庫(kù)之間均不互通,，與其他部門(mén)的數(shù)據(jù)交換只能通過(guò)手動(dòng)導(dǎo)出導(dǎo)入,，效率,、準(zhǔn)確率較低?！保?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）,，民政局T）
可以看出，和企業(yè)開(kāi)辦“一件事”改革初期類似,，民政“一件事”改革雖也有國(guó)家層面的文件支撐和省,、市主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，但在面對(duì)其他委辦局以數(shù)據(jù)安全的名義拒絕共享數(shù)據(jù)時(shí),，中心也難以采取有效的反制措施,。
（二）嵌入性建構(gòu)
數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷縱深發(fā)展，平臺(tái)的強(qiáng)大功能已經(jīng)逐漸為大家所認(rèn)識(shí),。自2019年開(kāi)始推行“一件事”改革以來(lái),，S（略）在數(shù)據(jù)匯集量、市縣鄉(xiāng)覆蓋率和數(shù)據(jù)交換量等方面均取得不錯(cuò)成績(jī),。因此,，（略）打通民政“一件事”（略）。然而,，（略）建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況混亂,，其中“養(yǎng)老”與“核對(duì)”（略）的系統(tǒng)屬于本地開(kāi)發(fā)，其他諸如殯葬,、（略）審核與錄入,，（略）對(duì)接的難度。
“（略）去使用,，目前像我們辦理社會(huì)組織登記這一塊,，（略）是不能共享的，（略）錄入一遍,。諸如此類的還有雙公示等工作,，都需要我辦完了一次后，（略）去做一個(gè)二次公示,?！保?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略），民政局P）
顯然,，（略）（略）產(chǎn)生了一個(gè)吊詭的結(jié)果：一方面雖有供業(yè)務(wù)部門(mén)使用的,、（略），但是數(shù)據(jù)壁壘卻依舊存在,；另一方面,，（略）等數(shù)據(jù)部門(mén)而言，（略）線,，（略）的各項(xiàng)功能,，（略）的使用意愿較低的現(xiàn)狀,。
“（略）在業(yè)務(wù)部門(mén)那邊的使用率實(shí)際不到50%，有一些信息資源就只是完成了歸集,，但是沒(méi)有部門(mén)使用,。”（（略）,，大數(shù)據(jù)管理局D）
眾所周知,，在數(shù)字化改革中，對(duì)數(shù)字技術(shù)的掌握程度很大程度上決定了組織的數(shù)字化程度,。在此,，絕大部分成立于第八次機(jī)構(gòu)改革之后的數(shù)據(jù)部門(mén)在成立之初都配備了專門(mén)的信息技術(shù)人員或是尋找領(lǐng)域內(nèi)有著豐富經(jīng)驗(yàn)與資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行合作，也由此才能進(jìn)行相關(guān)中臺(tái),、平臺(tái),、數(shù)據(jù)庫(kù)、系統(tǒng)等軟件的建設(shè),。相對(duì)而言,，業(yè)務(wù)部門(mén)當(dāng)中負(fù)責(zé)信息工作的人員專業(yè)素質(zhì)往往參差不齊，一些業(yè)務(wù)部門(mén)的信息化人員也不掌握業(yè)務(wù),，（略）上提出需求,。
“有時(shí)部門(mén)有業(yè)務(wù)上的需求，但它的信息化部門(mén)不掌握,，也不會(huì)想到要通過(guò)這個(gè)信息化的手段能幫助解決這個(gè)問(wèn)題,，（略）（略）協(xié)商?！保?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）,，大數(shù)據(jù)管理局D）
而這一點(diǎn)對(duì)于數(shù)據(jù)部門(mén)來(lái)說(shuō)卻剛好相反，數(shù)據(jù)部門(mén)雖不具備具體的業(yè)務(wù)操作能力,，但在專業(yè)信息人員的配備,、信息化軟件、硬件等設(shè)備的建設(shè)程度上卻高于其他部門(mén),。因此,，對(duì)于作為牽頭單位：（略）
“只要你業(yè)務(wù)上清楚了,，技術(shù)上我們就能幫助你們實(shí)現(xiàn),，技術(shù)是為業(yè)務(wù)、為日常工作服務(wù)的,，照理來(lái)說(shuō)技術(shù)不應(yīng)當(dāng)成為我們推進(jìn)‘一件事’改革的阻礙,，你這邊業(yè)務(wù)清楚了，我技術(shù)上就可以實(shí)現(xiàn),?！保?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）,，（略）干部H）
“方法在于要發(fā)揮協(xié)調(diào)部門(mén)的作用，而不是把問(wèn)題推到業(yè)務(wù)部門(mén)那邊去了,。關(guān)鍵是這個(gè)涉及哪幾個(gè)部門(mén),，然后就在辦公室由領(lǐng)導(dǎo)牽頭和這幾個(gè)部門(mén)來(lái)商量?！保?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）,，民政局T）
綜上，不難看出S市兩次“一件事”改革在自主性建構(gòu)階段的共性之處：兩次改革都有高位的政治支持,，同時(shí)也都面臨著業(yè)務(wù)部門(mén)利用科層固有規(guī)則拒絕共享數(shù)據(jù)的挑戰(zhàn),，反映在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中便是數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)之間出現(xiàn)需求鴻溝，即數(shù)據(jù)部門(mén)由于缺少業(yè)務(wù)能力,，因而無(wú)法深入業(yè)務(wù)部門(mén)的具體業(yè)務(wù)堵點(diǎn)與痛點(diǎn)當(dāng)中,，（略）上予以解決，而業(yè)務(wù)部門(mén)則由于缺少數(shù)字技術(shù)且水平參差不齊,，（略）上提出,。但不同的是，在企業(yè)開(kāi)辦“一件事”的改革過(guò)程中,，中心把握住了營(yíng)商環(huán)境試評(píng)價(jià)的機(jī)會(huì)窗口,，憑借對(duì)自主資源的掌握和關(guān)鍵的數(shù)據(jù)封裝技術(shù)，成功實(shí)現(xiàn)了技術(shù)對(duì)業(yè)務(wù)的嵌入,，幫助行政審批局補(bǔ)齊了短板指標(biāo),，最終建構(gòu)起“高自主性—高嵌入性”的自主性嵌入類型；而在2023年民政“一件事”改革當(dāng)中,，（略）（略）,，最終因委辦局業(yè)務(wù)堵點(diǎn)不清，（略）對(duì)接,，（略）功能空懸,，改革陷入停滯，呈現(xiàn)出“低自主性—低嵌入性”的自主性嵌入類型（如表2所示）,。
六
結(jié)論與討論
以“一件事”改革中數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的需求鴻溝為基本出發(fā)點(diǎn),，本文通過(guò)比較S市2019年和2023年兩次“一件事”改革的過(guò)程與結(jié)果，總結(jié)出“一件事”改革的典型形態(tài),，并對(duì)“低嵌入性—低自主性”和“高嵌入性—高自主性”兩種形態(tài)的塑造過(guò)程,、特征進(jìn)行深入分析，得出以下三點(diǎn)初步結(jié)論：
第一,，科層體制中的制度規(guī)則不僅能以政治勢(shì)能的形式推動(dòng)“一件事”的改革進(jìn)程,，也會(huì)轉(zhuǎn)化為并行的固有規(guī)則對(duì)改革形成阻礙。在自主性建構(gòu)階段初期,，牽頭機(jī)構(gòu)在充分的行政授權(quán)和政治勢(shì)能支撐下形成的強(qiáng)制歸集機(jī)制,，具體表現(xiàn)為各類數(shù)據(jù)資源和行政資源的整合與重組,。但條線部門(mén)引用涉及數(shù)據(jù)保密、安全等的“固有規(guī)則”規(guī)避了政治勢(shì)能帶來(lái)的強(qiáng)制歸集措施,，阻滯了數(shù)據(jù)部門(mén)獲?。?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）
第二，把握“機(jī)會(huì)窗口”,，（略）徑或可為破解數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)間需求鴻溝提供啟示,。緊接上文，雖然增量補(bǔ)強(qiáng)的做法無(wú)法直接破除數(shù)據(jù)部門(mén)在改革工作中的孤立狀態(tài),，但是增量的數(shù)據(jù)資源能夠轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的共享資源,，為數(shù)據(jù)部門(mén)捕捉條線部門(mén)在外部壓力下開(kāi)放核心業(yè)務(wù)需求的機(jī)會(huì)窗口打下基礎(chǔ)，進(jìn)而幫助數(shù)據(jù)部門(mén)將數(shù)字技術(shù)嵌入條線部門(mén)的核心業(yè)務(wù)流程中，為消弭雙方的需求鴻溝提供可能。
第三,，數(shù)據(jù)部門(mén)自主性建構(gòu)與數(shù)據(jù)部門(mén)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的嵌入性能夠相互轉(zhuǎn)化。我國(guó)在第八次機(jī)構(gòu)改革時(shí)成立的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)大多不具備實(shí)操性的業(yè)務(wù)職能,。因此，為推動(dòng)本地的數(shù)字化轉(zhuǎn)型改革,，無(wú)論數(shù)據(jù)部門(mén)掌握資源的多寡,，其對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的嵌入性需求無(wú)疑是非常高的。通過(guò)上述案例不難看出,，一方面,，數(shù)據(jù)部門(mén)的自主性建構(gòu)過(guò)程其實(shí)對(duì)其后續(xù)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的嵌入能力也有著至關(guān)重要的影響，例如在企業(yè)開(kāi)辦“一件事”改革當(dāng)中,，若沒(méi)有前期的數(shù)據(jù)資源積累,、沒(méi)有企業(yè)封裝技術(shù)的支持，后續(xù)的嵌入過(guò)程也將難以成行,。另一方面,，正是數(shù)據(jù)部門(mén)成功嵌入業(yè)務(wù)部門(mén)并且達(dá)成合作，（略）也才能借由營(yíng)商環(huán)境總體排名的上升進(jìn)一步確立自己在橫向部門(mén)間的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),，進(jìn)而在未來(lái)的下一輪改革中穩(wěn)固自身的自主性,。
當(dāng)然，本文的研究發(fā)現(xiàn)還有大量可拓展和探索之處,。首先,，本文雖以數(shù)據(jù)部門(mén)的自主性與嵌入性為主要維度進(jìn)行了類型學(xué)的劃分，但受篇幅和案例選擇所致,，并未能在文章中窮盡所有類型及其改革過(guò)程,，且文中展示的兩種類型及其分析仍是一種模式形態(tài)的研究,，未來(lái)需要結(jié)合其他“一件事”改革的現(xiàn)實(shí)情景進(jìn)一步對(duì)本文模型提供檢驗(yàn)與修正,，產(chǎn)生新的知識(shí)增量,。其次，在提煉出形態(tài)類型并結(jié)合現(xiàn)實(shí)對(duì)數(shù)據(jù)部門(mén)的自主性與嵌入性進(jìn)行分析之后,，如何探索不同類型之間轉(zhuǎn)化的邊界與條件,，即深入更加微觀的嵌入過(guò)程中探尋數(shù)據(jù)部門(mén)嵌入業(yè)務(wù)部門(mén)的機(jī)制和類型間的動(dòng)態(tài)演變，也許可為實(shí)踐中“一件事”改革的工作開(kāi)展貢獻(xiàn)對(duì)策,，同時(shí)也為理論中數(shù)字技術(shù)如何突破科層體制束縛提供新的視角,。
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本期來(lái)源：《理論與改革》2025年第1期
編輯：周小努
校對(duì)：鴻竹
審核：曾鋒