來源|（略）-人民論壇雜志
轉(zhuǎn)載請注明來源今年是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年,，做好經(jīng)濟(jì)工作十分關(guān)鍵,。招商引資是地方抓經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的有效手段,。改革開放40多年來,，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化,。地方招商引資的目標(biāo),、模式和成效也在發(fā)生變化。當(dāng)前,，在新任務(wù),、新形勢下，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資工作面臨哪些新挑戰(zhàn),？如何應(yīng)對,？推薦閱讀《人民論壇》最新文章。
地方多元發(fā)展目標(biāo)下招商引資工作難度提高
地方招商引資為的是服務(wù)（略）經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。改革開放的前40年,，國家和地方的首要目標(biāo)是促增長。因此,，地方招商引資的目標(biāo)單一清晰,，任務(wù)明確。在黨的十九大報(bào)告中明確提出“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”,。此后,，在增長、創(chuàng)新,、環(huán)保,、民生等地方發(fā)展的多元化目標(biāo)下，地方招商引資的任務(wù)趨于模糊化,。
改革開放以來,，中國通過對內(nèi)推進(jìn)改革、對外加大開放推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展,。迄今為止,，大致經(jīng)歷了5個(gè)階段的發(fā)展。第一階段（1978年—1992年）的戰(zhàn)略目標(biāo)是通過增量改革解放生產(chǎn)力,，通過對外開放開展加工貿(mào)易,，實(shí)現(xiàn)出口創(chuàng)匯,。第二階段（1992年-2002年）通過整體推進(jìn)改革和全面對外開放，初步建立社會(huì)（略）場經(jīng)濟(jì),，推進(jìn)工業(yè)化,。第三階段（2003年-2012年）的目標(biāo)是對重工業(yè)化為龍頭的經(jīng)濟(jì)高速增長導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、地區(qū)發(fā)展不平衡,、資源環(huán)境破壞嚴(yán)重等結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)行調(diào)整,。為此，國家相繼推出西部大開發(fā)（2000年）,、振興東北老工業(yè)基地（2003年）,、促進(jìn)中（略）崛起（2004年）等重大戰(zhàn)略決策。2005年“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長方式：（略）
經(jīng)濟(jì)增速下降后,，改革和增長過程中積累的產(chǎn)能過剩,、生產(chǎn)安全、環(huán)境污染,、土地財(cái)政,、腐敗、貧困,、地區(qū)差距和收入差距等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題時(shí)有爆發(fā),，表明中國經(jīng)濟(jì)必須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式：（略）
新型央地關(guān)系下地方招商引資的動(dòng)力不足
政治激勵(lì)的機(jī)制取決于中央和地方的治理關(guān)系。過去在“行政發(fā)包制”央地治理模式下,，完成上級下達(dá)的具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)形成了有效的政治激勵(lì),。在黨的十八大以來逐漸形成的新型央地治理關(guān)系下，某些情況下行為合規(guī)性與結(jié)果有效性之間存在沖突,，導(dǎo)致一些地方在招商引資方面動(dòng)力減弱,。
改革開放后，中央對地方逐步放權(quán),，減少部委“條條”系統(tǒng)對地方的約束,，與地方之間形成（略）為“塊”的分權(quán)體制。在政治之外的領(lǐng)域,，中央對地方的管理從全面控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性“分包”委托,，形成“行政發(fā)包制”央地治理模式。這一模式下,，中央或上級政府不對下級進(jìn)行過程監(jiān)督,，只設(shè)定達(dá)標(biāo)激勵(lì)。因此地方政府擁有更多自主權(quán),，（略）事務(wù)擁有“無限責(zé)任”,，對應(yīng)“無限權(quán)力”，在政治激勵(lì)驅(qū)動(dòng)下努力完成上級下達(dá)的指標(biāo),。在數(shù)量增長時(shí)期,，中央對地方實(shí)行以GDP為核心的績效考核體系,。由于招商引資是創(chuàng)造地方就業(yè)和產(chǎn)值，快速促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要渠道,，且其本身也是地方官員績效考核指標(biāo),，所以各級地方政府在招商引資方面有很強(qiáng)的政治激勵(lì)，將招商引資視為其經(jīng)濟(jì)工作的頭等大事,。
發(fā)包式央地治理關(guān)系雖然有效地激勵(lì)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,，由于缺少過程監(jiān)督和信息不對稱，也造成了污染,、安全,、貪腐等一系列問題，不利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,。黨的十八大之后,，中央對央地治理進(jìn)行了改革。其一,，弱化對地方GDP的評價(jià)考核,，強(qiáng)化對結(jié)構(gòu)調(diào)整,、民生,、節(jié)能、環(huán)保,、公共服務(wù)等內(nèi)容的考核,，中央不再向地方下達(dá)具體的數(shù)字化任務(wù)指標(biāo)，而是給出結(jié)構(gòu)調(diào)整等高質(zhì)量發(fā)展的總體方向和一些關(guān)鍵任務(wù),。其二,，中央對地方實(shí)行精細(xì)化監(jiān)督，通過各類上級檢查實(shí)施過程導(dǎo)向的督查驗(yàn)收,，對地方完成任務(wù)的全過程進(jìn)行常態(tài)化定性考核,，并根據(jù)綜合評價(jià)實(shí)施激勵(lì)或問責(zé)。其三,，被通報(bào)表揚(yáng)或問責(zé)的聲譽(yù)機(jī)制對地方官員形成激勵(lì)或約束,。央地治理關(guān)系變革，一方面,，有利于激勵(lì)地方政府將國家重大任務(wù)與地域性目標(biāo)融合,，督促地方政府重視過程的合法性、程序的正義性,，遏制地方政府與企業(yè)合謀,、犧牲地方可持續(xù)發(fā)展條件的招商引資行為，因而有利于推動(dòng)地方實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略和措施,。另一方面,，在全過程,、精細(xì)化督查制度下，個(gè)別地方官員為了規(guī)避被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn),，可能會(huì)選擇不作為,，尤其是在對項(xiàng)目性質(zhì)或?qū)嵤┬Ч涣私狻⒒蝽?xiàng)目效果導(dǎo)致多元目標(biāo)發(fā)生沖突等情況下,。近年來,，在市場機(jī)制不夠完善、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強(qiáng),，以往較多依靠降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),、安全標(biāo)準(zhǔn)、政企合謀等惡性競爭手段推進(jìn)招商引資（略）,，出現(xiàn)了地方政府懶政,、怠政、形式主義和官僚主義等現(xiàn)象,，招商引資制度創(chuàng)新的勇氣和動(dòng)力不足,。
發(fā)達(dá)國家吸引高端制造業(yè)回流加大了地方利用外資的難度
對外開放、引進(jìn)外資,、參與國際分工,，是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)數(shù)十年增長的重要機(jī)制。中國對外開放時(shí)適逢世界經(jīng)濟(jì)繁榮和國際分工全球化,。中國通過發(fā)展加工貿(mào)易,，通過吸引外資“市場換技術(shù)”、通過參與全球價(jià)值鏈等方式：（略）
首先,，世界經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向長期低速增長,，資本跨境流動(dòng)增速緩慢。20世紀(jì)80年代,，發(fā)達(dá)國家成功消除滯漲,，在新自由主義思潮推動(dòng)下，借ICT技術(shù)進(jìn)步及其應(yīng)用的東風(fēng),，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入空前繁榮期,。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇遲緩,，長期持續(xù)低速增長,，至今資本跨境流動(dòng)增速依然緩慢。
其次,，國際分工由快速全球化轉(zhuǎn)向加速逆全球化,，部分在中國的跨境生產(chǎn)外流加快。20世紀(jì)70-80年代，全球分工處于產(chǎn)業(yè)分工階段,，發(fā)達(dá)國家具有專（略）場資本,、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，發(fā)展中國家具有資源密集型和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,。受日元升值,、石油危機(jī)影響，日本先后將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),、資本密集型產(chǎn)業(yè)向“東亞四小龍”轉(zhuǎn)移,。10年后“東亞四小龍”將勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向不斷開放的中國轉(zhuǎn)移。20世紀(jì)90年代后期,，由于東西冷戰(zhàn)結(jié)束和ICT技術(shù)應(yīng)用,，國際分工日趨全球化，進(jìn)入21（略）高歌猛進(jìn),，推動(dòng)全球分工向產(chǎn)品內(nèi)分工轉(zhuǎn)換,，紡織、汽車,、電子等多個(gè)行業(yè)形成全球產(chǎn)業(yè)鏈,。發(fā)達(dá)國家分工技術(shù)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)，將勞動(dòng)密集型和資本密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到中國和其他低成本國家,，中國因此全面加入全球價(jià)值鏈,，逐漸成為世界加工廠。2008年全球金融危機(jī)后,，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)長期疲軟,，失業(yè)、貧富差距等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題凸顯,，信貸消費(fèi)拉動(dòng)的增長模式難以繼續(xù)，轉(zhuǎn)而推進(jìn)再工業(yè)化戰(zhàn)略,，吸引高端制造業(yè)回流,。于是，跨境資本和生產(chǎn)重新配置,，跨境生產(chǎn)擴(kuò)張速度下降,，全球價(jià)值鏈趨于縮短。國際分工格局開始重構(gòu),。新冠疫情發(fā)生以來,，歐美國家以維護(hù)國家安全為名，實(shí)施供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略,，再次出臺優(yōu)惠措施吸引制造業(yè),、尤其是技術(shù)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)回流，降低對跨國生產(chǎn)、尤其是對中國的依賴,。由此導(dǎo)致全球價(jià)值鏈的“去中國化”趨勢,。
最后，美國對中國的打壓與遏制加劇了跨國生產(chǎn)“去中國化”趨勢,。近5年來,，美國出于對中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長過快、技術(shù)進(jìn)步可能危及其技術(shù)領(lǐng)先地位和國家安全的擔(dān)憂,，先后發(fā)動(dòng)針對中國的貿(mào)易戰(zhàn),、科技戰(zhàn)，持續(xù)推動(dòng)先進(jìn)技術(shù)和先進(jìn)制造與中國脫鉤,。中美貿(mào)易和技術(shù)摩擦一方面限制了中國對美國的商品出口和美國對中國的技術(shù)出口,，對中國先進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和先進(jìn)半導(dǎo)體供應(yīng)鏈及制造造成沖擊；另一方面導(dǎo)致在中國投資,、生產(chǎn)的地緣政治風(fēng)險(xiǎn)不斷加大,。從而加快跨境投資、生產(chǎn)和全球價(jià)值鏈去中國化的速度,。
地方傳統(tǒng)的招商引資模式亟待轉(zhuǎn)型升級
地方招商引資就是通過（略）場機(jī)制,、改善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化營商環(huán)境,、實(shí)施優(yōu)惠政策等手段吸引資本流入,，本質(zhì)上是利用國家和地方差別化制度和政策安排突破（略）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，改變資源配置的流向和結(jié)構(gòu),，推（略）經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。在改革開放早期階段，各地方主要依賴國家差別化制度和政策安排形成的政策優(yōu)勢,，隨著改革開放推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，不同地方也通過形成地方政策優(yōu)勢、（略）位優(yōu)勢或打造產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢吸引資金和項(xiàng)目,。在新任務(wù),、新形勢下，國家差別化制度和政策安排正在轉(zhuǎn)型,，地方傳統(tǒng)的引資模式陷入瓶頸期,，亟待轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新。
國家（略）一直是地方招商引資的主要載體,。改革開放初期,，（略）場機(jī)制尚未確立，國家劃定一些（略）域,，設(shè)立經(jīng)（略）,、經(jīng)濟(jì)技術(shù)（略），（略）場機(jī)制先行先試，吸引外商投資,。這既是國家的,、（略）與機(jī)制。之后隨著對外開放向沿海港（略）,、沿江沿邊以（略）推進(jìn),，所有開（略）都設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)（略）。1988年成立第一個(gè)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)（略）——（略）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)（略）,，1991年,、1992年先后又有26個(gè)和25（略）獲批設(shè)立國家級（略）。1997年北京,、蘇州,、合肥和西安4個(gè)國家（略）成為向亞太經(jīng)合組織成員特別開放的第一批科技工（略）。1990年成立第一個(gè)（略）——上海外高橋（略）,，隨后深圳沙頭角,、天津、青島,、汕頭,、深圳鹽田港（略）相繼成立。（略）,，提供基礎(chǔ)設(shè)施,，在外貿(mào)自主權(quán)和外資許可權(quán)、房地產(chǎn),、以及行政管理,、財(cái)稅金融、技術(shù)創(chuàng)新,、人才流動(dòng)等方面提供優(yōu)惠政策,，為地方招商引資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展打造軟硬環(huán)境。國家通過（略）,、分批,、分類型的（略）建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施,、營商環(huán)境和優(yōu)惠政策等方面加（略）差異，增強(qiáng)一（略）的區(qū)位優(yōu)勢,，相對弱化另（略）的區(qū)位優(yōu)勢,，由此引導(dǎo)資金流向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。早期設(shè)立（略）（略）起步早,、發(fā)展快,，已經(jīng)形成招商引資的良性循環(huán)。所以長期以來，爭取設(shè)立國家級（略）是地方政府推進(jìn)招商引資工作的重要手段,。
黨的十九大以來,，國家全面推進(jìn)（略）創(chuàng)新發(fā)展，在優(yōu)化（略）形態(tài)和布局,、加快（略）轉(zhuǎn)型升級,、完善（略）土地利用機(jī)制和完善（略）管理制度等方面對（略）建設(shè)進(jìn)行改革與創(chuàng)新。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),、結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、開放經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展,、基礎(chǔ)設(shè)施等方面推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級,。國家（略）建設(shè)從“量建”轉(zhuǎn)入到“質(zhì)建”階段，財(cái)政,、稅收,、金融、土地等傳統(tǒng)政策紅利逐漸淡出,。地方（略）也經(jīng)歷了同樣歷程,。2003年-2009年間，國家針對地方激進(jìn)無序的（略）建設(shè)進(jìn)行了清理整頓,，在縮減規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,。2009年，國家基于創(chuàng)新,、集約,、環(huán)保和社會(huì)責(zé)任等標(biāo)準(zhǔn)，陸續(xù)將一批省級,、（略）（略）升格為國家級（略）,，納入國家管理。2017年,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)（略）改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》對（略）發(fā)展提出明確要求,，指出省級（略）要“（略）域資源優(yōu)勢，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚,，提升營商環(huán)境國際化水平,，向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,、綜合配套完備的方向發(fā)展,，（略）域經(jīng)濟(jì)增長極，（略）域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”,。在新目標(biāo)新任務(wù)下,，地方傳統(tǒng)招商引資模式遭遇瓶頸,。稅收、土地等政策引進(jìn)項(xiàng)目易,、留住項(xiàng)目難,，不利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)要素集聚。由于自然資源有限,，（略）域優(yōu)勢正在減退,。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)需要建立起可延長、升級的產(chǎn)業(yè)鏈才能形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢,。
面對新挑戰(zhàn),，地方政府如何應(yīng)對？
在新階段,、新任務(wù)和新環(huán)境下,，地方招商引資在明確具體任務(wù)、強(qiáng)化動(dòng)力,、吸引外資以及模式創(chuàng)新等方面面臨不同程度的困難,，需要地方政府勇于開拓，積極應(yīng)對,。
第一,，在把握高質(zhì)量發(fā)展大方向和（略）階段性目標(biāo)下，明確招商引資的具體任務(wù),。地方政府首先要充分理解高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)的內(nèi)涵,，認(rèn)清現(xiàn)階段推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略、任務(wù)和目標(biāo),；其次要理清（略）比較優(yōu)勢,、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián),、資源環(huán)境承載能力等具體情況,，找準(zhǔn)（略）推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的定位；根據(jù)新任務(wù),、新目標(biāo),，確定（略）的階段性目標(biāo)和細(xì)分任務(wù)，并依此確定招商引資的方向和任務(wù),?？傮w來說，高質(zhì)量發(fā)展是方向,，把握好高質(zhì)量發(fā)展的階段性特征和本地發(fā)展實(shí)際,，尋求量變到質(zhì)變。
第二,，繼續(xù)完善中央和地方治理關(guān)系改革,，推動(dòng)地方形成強(qiáng)大動(dòng)力和精準(zhǔn)推力。比如繼續(xù)推進(jìn)放權(quán),，增進(jìn)地方的積極性,；定性考核的內(nèi)容避免一刀切地面向所（略），根（略）發(fā)展的階段性特征,，有針對性地進(jìn)行重點(diǎn)考核,；探索法治化、與市場接軌的激勵(lì)機(jī)制等,。
第三,，在新形勢下，吸引外資的根本之策是（略）場化,、法治化,、國際化的一流營商環(huán)境。此外,，保證政策的穩(wěn)定性,、持續(xù)性；同時(shí)密切關(guān)注國際形勢變化和國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢,，研判本地產(chǎn)業(yè)與國際,、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)聯(lián)度，抓住推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈攀升和價(jià)值鏈提升的可能機(jī)遇,。
第四,，打（略）新優(yōu)勢。在政策紅利減弱的情況下,，需要?jiǎng)?chuàng)造一些新優(yōu)勢,，形成（略）位優(yōu)勢。比如地方官員（略）場化意識和公共服務(wù)意識,；在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上不斷完善信息基礎(chǔ)設(shè)施,，以適應(yīng)“（略）+”時(shí)代的生產(chǎn)和消費(fèi)需求；建立穩(wěn)定,、專業(yè)化的招商隊(duì)伍,，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。
上文略有刪減選自|《人民論壇》雜志2024年第9期原標(biāo)題|新形勢下地方招商引資的挑戰(zhàn)與應(yīng)對作者|北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授,、博導(dǎo)陶濤往期推薦高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田問題及對策精粹新經(jīng)濟(jì)形勢下-（略）徑政府服務(wù)事業(yè)群建議書挖掘文旅業(yè)務(wù)的更大價(jià)值中企稅聯(lián)?（略）國研（略）管網(wǎng)管廊及設(shè)施建設(shè)改造實(shí)施方案編制咨詢服務(wù)建議書中企惠財(cái)稅務(wù)服務(wù)—專?設(shè)備抵稅項(xiàng)?介紹中企惠財(cái)稅務(wù)服務(wù)—嵌入式軟件退稅項(xiàng)目介紹【政策匯總】國務(wù)院,、各部委等政策原文件庫匯總
土地儲備專項(xiàng)債券申報(bào)咨詢服務(wù)
國家標(biāo)準(zhǔn)：《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)評價(jià)規(guī)范》
免責(zé)聲明:（略）部分內(nèi)容來源于合作媒體、企業(yè)機(jī)構(gòu),、（略）等公開資料,，僅供訪問者個(gè)人學(xué)習(xí)、參考,、研究,、交流或欣賞之用,，并已標(biāo)明來源出處。（略）對所載資訊的內(nèi)容,、觀點(diǎn)保持中立,，不對其準(zhǔn)確性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保證,。如涉及版權(quán)等問題,，請及時(shí)聯(lián)系我們，我們將在第一時(shí)間妥善處理,。