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“行政審判講堂”第四期答疑
編者按
7月5日，最高人民法院舉辦第四期“行政審判講堂”,，在答疑環(huán)節(jié),，（略）提出的五個(gè)疑難復(fù)雜問(wèn)題,，梁鳳云副庭長(zhǎng)代表最高法院行政審判庭進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)答疑,。
答疑實(shí)錄
問(wèn)題1：行政協(xié)議案件中,，原告既要求行政機(jī)關(guān)按照征收補(bǔ)償協(xié)議中部分條款繼續(xù)履行,，又認(rèn)為另一部分條款違法要求撤銷,，兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是否屬于行政協(xié)議司法解釋第九條規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”的情形，能否作為一個(gè)案件進(jìn)行審理,？（提問(wèn)人：河北省高級(jí)人民法院行政審判庭張曉鵬）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，原告在行政協(xié)議訴訟中，可以提出若干訴訟請(qǐng)求。人民法院根據(jù)案件具體情況,，可以作為一個(gè)案件處理,。對(duì)此問(wèn)題，我從以下三個(gè)方面解答：第一,，根據(jù)行政訴訟法和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》的規(guī)定,，原告可以提出若干訴訟請(qǐng)求。行政訴訟法第49條規(guī)定,，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第25條規(guī)定的公民,、法人或者其他組織；（二）有明確的被告,；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù),；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！缎性V解釋》第68條對(duì)“有具體的訴訟請(qǐng)求”作了解釋,。根據(jù)上述規(guī)定,，原告提出的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)具體,、明確、特定,。原告在一個(gè)行政訴訟案件中提出若干訴訟請(qǐng)求的,，人民法院應(yīng)當(dāng)就各項(xiàng)訴訟請(qǐng)求是否符合行政訴訟法第49條的起訴條件進(jìn)行審查后再作處理。第二,，原告提出的各項(xiàng)訴訟請(qǐng)求均符合起訴條件的,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法立案，并注意審查不同訴訟請(qǐng)求之間的關(guān)系,。如果訴訟請(qǐng)求之間所依賴的法律關(guān)系可以同時(shí)成立而且不相互矛盾的,，人民法院可以在同一案件中進(jìn)行審理。在行政協(xié)議訴訟中,，原告提出的若干訴訟請(qǐng)求均在同一行政協(xié)議法律關(guān)系之中的,，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)案件審理。如果不同訴訟請(qǐng)求所依賴的法律關(guān)系不同,，訴訟請(qǐng)求之間相互排斥或者對(duì)立的,，比如，原告既要求履行某條款,，又要求撤銷某條款的,，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)原告作出合理釋明，引導(dǎo)其正確表達(dá)訴訟請(qǐng)求,。第三,，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第9條規(guī)定，在行政協(xié)議案件中，行政訴訟法第49條第3項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”是指：（一）請(qǐng)求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更,、解除行政協(xié)議的行政行為,，或者確認(rèn)該行政行為違法；（二）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù),；（三）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力,；（四）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議；（五）請(qǐng)求判決撤銷,、解除行政協(xié)議,；（六）請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償；（七）其他有關(guān)行政協(xié)議的訂立,、履行,、變更、終止等訴訟請(qǐng)求,。根據(jù)上述規(guī)定,，原告可以同時(shí)提起要求行政機(jī)關(guān)履行行政協(xié)議部分條款以及撤銷行政協(xié)議其他部分條款的訴訟請(qǐng)求。司法實(shí)踐中,，行政協(xié)議具有行政性和協(xié)議性雙重屬性,。行政協(xié)議內(nèi)容可能既包括可撤銷的內(nèi)容，也包括可以繼續(xù)履行的內(nèi)容,。人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法和行政協(xié)議司法解釋的規(guī)定,，參照民法典等民事法律規(guī)范的規(guī)定，結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求,，作出相應(yīng)裁判,。問(wèn)題2：行政機(jī)關(guān)（例如：土地行政管理機(jī)關(guān)）作出限期拆除處罰決定的，如何確定申請(qǐng)非訴執(zhí)行的期限,，是否需要保留申請(qǐng)復(fù)議期限,？（提問(wèn)人：甘肅省高級(jí)人民法院行政審判庭朵利民）
答疑意見：
我們認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法,、行政強(qiáng)制法的規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，須在起訴期限,、復(fù)議期限均屆滿后進(jìn)行,。對(duì)此問(wèn)題，我從以下三個(gè)角度解答：第一,，行政訴訟法和行政強(qiáng)制法明確行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,，須起訴期限、復(fù)議期限同時(shí)屆滿,。行政訴訟法第97條規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行,?！毙姓?qiáng)制法第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的,，可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi),，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！备鶕?jù)前述規(guī)定,，起訴期限和申請(qǐng)復(fù)議期限屆滿，系行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件之一,。即,，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)非訴執(zhí)行，須在行政行為不可訴,、不可復(fù)議后進(jìn)行,。第二，單行法律中,，有關(guān)起訴期限屆滿不履行行政決定可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定,，屬于提示性規(guī)定，并未剝奪或者限制公民的復(fù)議權(quán)利,。在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行之前,，須注重發(fā)揮行政復(fù)議化解行政糾紛主渠道的作用。行政訴訟法第46條第1款規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個(gè)月內(nèi)提出,。法律另有規(guī)定的除外,。”土地管理法第83條規(guī)定：“建設(shè)單位：（略）
答疑意見：
修改后的行政訴訟法確立了一并審查規(guī)范性文件,、行政協(xié)議等新制度,。我們認(rèn)為，在行政協(xié)議案件中,，原告可以請(qǐng)求一并審查規(guī)范性文件,。我從以下兩個(gè)方面說(shuō)明：第一，行政訴訟法第53條規(guī)定的“行政行為”應(yīng)當(dāng)作廣義理解,。行政訴訟法第53條規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí),，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查,?！钡?4條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的,，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！备鶕?jù)上述規(guī)定,，人民法院在對(duì)行政行為提起的訴訟中，可以一并對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,。其中,，“行政行為”應(yīng)當(dāng)從廣義上理解，既包括行政機(jī)關(guān)作出的單方行政行為,，也包括行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人訂立的行政協(xié)議,。第二，在行政協(xié)議案件中一并審查規(guī)范性文件,，有利于法院合法性審查,，有利于促進(jìn)誠(chéng)信政府建設(shè)，有利于推動(dòng)行政協(xié)議的源頭治理,。對(duì)規(guī)范性文件一并審查,，目的在于行政糾紛訴源治理。無(wú)論是行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)作出的單方?jīng)Q定,，抑或行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對(duì)人協(xié)商訂立,、履行、變更,、解除行政協(xié)議等,，都可能引用規(guī)范性文件作為其直接依據(jù)。行政規(guī)范性文件通常適用對(duì)象廣泛且可以反復(fù)適用,，影響面較廣,，更需要接受合法性監(jiān)督。在行政協(xié)議案件中一并審查規(guī)范性文件,，及時(shí)審查,、糾正不合法的規(guī)范性文件，對(duì)于提高依法行政水平,、從根源上預(yù)防行政爭(zhēng)議等具有重要意義,。問(wèn)題4：當(dāng)事人的行為已經(jīng)構(gòu)成情節(jié)較重情形的，可否再適用《治安管理處罰法》第十九條的規(guī)定減輕或者不予處罰,？（提問(wèn)人：湖北省（略）中級(jí)人民法院行政審判庭李麗）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，是否同時(shí)適用上述條文應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形把握。我從三個(gè)層次說(shuō)明：第一,，“情節(jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”并不矛盾,。治安管理處罰法第19條規(guī)定：“違反治安管理有下列情形之一的,，減輕處罰或者不予處罰：(一)情節(jié)特別輕微的;(二)主動(dòng)消除或者減輕違法后果，并取得被侵害人諒解的;(三)出于他人脅迫或者誘騙的;(四)主動(dòng)投案,，向公安機(jī)關(guān)如實(shí)陳述自己的違法行為的;(五)有立功表現(xiàn)的,。”上述規(guī)定中除第一項(xiàng)“情形特別輕微的”屬于從情節(jié)角度判斷是否減輕處罰或者不予處罰外,，其他四項(xiàng)均系以違法行為人是否存在所涉具體情形為標(biāo)準(zhǔn),，主要以主觀意識(shí)狀態(tài)為導(dǎo)向。這與治安管理處罰法其他法條所指的“已經(jīng)構(gòu)成情節(jié)較重情形的”以結(jié)果為導(dǎo)向,，并不矛盾,。第二，本條第一項(xiàng)“情節(jié)特別輕微的”情形,，與其他四項(xiàng)是并列關(guān)系,。只要符合其中一項(xiàng)，均可以減輕或者不予處罰,?！扒楣?jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”適用范圍不同，存在同時(shí)適用的可能,?！扒楣?jié)較重情形”體現(xiàn)和分散在治安管理處罰法的多個(gè)條文?！扒楣?jié)較重情形”與治安管理處罰法第19條第2項(xiàng)到第5項(xiàng)的考量標(biāo)準(zhǔn)不同,，前者更傾向于違法行為的嚴(yán)重性、客觀性,，后者則更多是以違法行為人主觀狀態(tài)性及其行為后果為標(biāo)準(zhǔn),。“情節(jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”之間適用情形不同,，相互之間并不沖突,，可以同時(shí)適用。第三,，公安機(jī)關(guān)同時(shí)適用上述規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持,。實(shí)踐中,，有的違法行為構(gòu)成了法定的情節(jié)較重情形，但行為人在行為當(dāng)時(shí)或者其后存在治安管理處罰法第19條第2至4項(xiàng)規(guī)定的減輕或者不予處罰情形,，公安機(jī)關(guān)可以依法權(quán)衡該行為的社會(huì)危害性與減輕,、不予處罰的教育引導(dǎo)價(jià)值，綜合考慮后作出相應(yīng)判斷,。在這種情況下,，公安機(jī)關(guān)權(quán)衡維護(hù)社會(huì)治安秩序,、保障公共安全，教育與處罰相結(jié)合作出處罰決定,，更有利于公安機(jī)關(guān)依法履行治安管理職責(zé),，維護(hù)社會(huì)治安秩序，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持,。
問(wèn)題5：《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第四條,、第五條規(guī)定的“違法行為地”如何理解？（提問(wèn)人：河南省高級(jí)人民法院行政審判庭馬傳賢）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為,，以“違法行為發(fā)生地”為“違法行為地”，并以“違法行為發(fā)生地”確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),。（略）站,、（略）應(yīng)用程序等進(jìn)行異地處理，不產(chǎn)生改變違法行為地及變更地域管轄的效果,。具體可以從以下兩個(gè)角度把握：第一,，2020年《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第5條第2款新增規(guī)定：“違法行為人在違法行為發(fā)生地以外的地方處理交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為的，處理地公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以協(xié)助違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)查違法事實(shí),、代為送達(dá)法律文書,、代為履行處罰告知程序，由違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)交通管理部門按照發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)作出處罰決定,?！苯Y(jié)合上述規(guī)定，對(duì)于交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的交通違法行為,，一般只有違法行為發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)具有執(zhí)法管轄權(quán),。處理地公安機(jī)關(guān)交通管理部門協(xié)助違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)處理。這是為行政相對(duì)人提供通道便利的便民舉措,，并不因該協(xié)助行為而取得對(duì)違法行為的執(zhí)法管轄權(quán),。第二，行政執(zhí)法管轄中的地域管轄,，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法定職權(quán)原則和屬地原則,。行政處罰法第22條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄,。法律,，行政法規(guī)，部門規(guī)章另有規(guī)定的,，從其規(guī)定,。行政執(zhí)法的管轄原則亦是如此。一般來(lái)說(shuō),，行政主體的地域管轄權(quán)與其法定職權(quán)的空間范圍相一致,，適用于所有的行政執(zhí)法和行為,。非因法定事由，不能以擴(kuò)大解釋的方式：（略）
往期回顧：
最高人民法院“行政審判講堂”第一期答疑實(shí)錄
最高人民法院“行政審判講堂”第二期答疑實(shí)錄
最高人民法院“行政審判講堂”第三期答疑實(shí)錄
責(zé)任編輯：臧震章文英
執(zhí)行編輯：唐斯斯溫貴能