最高人民法院
“行政審判講堂”第一至十一期答疑
編者按
在最高人民法院“行政審判講堂”第一期中，主持人賀小榮副院長提到了行政審判庭“六個一”聯(lián)動對下指導(dǎo)機(jī)制,?！傲鶄€一”即“一網(wǎng)一微一會一刊一書一講堂”：“一網(wǎng)”就是充分利用“（略）”,，及時發(fā)現(xiàn)下級法院急需解決的法律適用難題,；“一微”就是對于較為復(fù)雜,、意見分歧較大的問題,，通過最高法行政庭微信：（略）
答疑實錄
第一期
問題1：如何理解《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱行訴解釋）第64條中“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”,？
答疑意見：
《行訴解釋》第64條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時，未告知公民,、法人或者其他組織起訴期限的,，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算,，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年”,。第一，上述“知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容”,，應(yīng)當(dāng)理解為既要知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為的內(nèi)容,，也要知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為的行政機(jī)關(guān)。知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容與侵害權(quán)利直接相關(guān),。從行政法原理上看,，無論時效,、期限，都應(yīng)從“知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起算”,，也就是從知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起算,。第二，被告應(yīng)就原告知道起訴期限的事實承擔(dān)舉證責(zé)任,，被告主張原告自知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容及實施主體之日起已經(jīng)超過一年起訴期限的,，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。
問題2：對于按照新《行政復(fù)議法》第23條規(guī)定應(yīng)當(dāng)復(fù)議前置的情形,，當(dāng)事人在2024年1月1日后起訴到法院已經(jīng)超過復(fù)議期限,，但未超過起訴期限的，人民法院應(yīng)否受理,？
答疑意見：
我們認(rèn)為,，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。主要理由：第一,，根據(jù)法不溯及既往的原則,，救濟(jì)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)適用行政行為作出時的法律規(guī)范。新行政復(fù)議法關(guān)于復(fù)議前置的規(guī)定適用2024年1月1日以后作出的行政行為,。對于1月1日之前的行政行為,，如果適用新法復(fù)議前置規(guī)定，可能會剝奪當(dāng)事人的訴權(quán),，這是不符合立法原意的,。第二，從行政復(fù)議法修訂過程中復(fù)議前置擴(kuò)大的初衷來看,，其目的在于給予當(dāng)事人更多權(quán)利救濟(jì)機(jī)會,，而非限制。當(dāng)事人超過復(fù)議期限的已喪失復(fù)議申請權(quán),，復(fù)議機(jī)關(guān)可能以超過申請期限為由不予受理,。（略）徑，并不能否定或者剝奪其合法訴權(quán),。當(dāng)事人在起訴期限內(nèi),，仍可以依法提起行政訴訟。
問題3：復(fù)議機(jī)關(guān)以原行政行為對適用法律規(guī)范的理由闡述不夠明確為由,，決定確認(rèn)違法的,，是否應(yīng)當(dāng)列為共同被告？
答疑意見：
關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)是否為行政訴訟的共同被告問題,。第一,，根據(jù)《行訴解釋》第22條第1款規(guī)定，行政訴訟法第26條第2款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為”,，是指復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果,。復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為所認(rèn)定的主要事實和證據(jù),、改變原行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)，但未改變原行政行為處理結(jié)果的,，視為復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為,。因此，如果復(fù)議機(jī)關(guān)僅改變了原行政行為適用的法律規(guī)范但未改變處理結(jié)果的,，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)為共同被告；如果復(fù)議機(jī)關(guān)不僅改變了原行政行為適用的法律規(guī)范而且改變了處理結(jié)果,，則應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告,。第二，確認(rèn)違法決定原則上屬于“改變行政行為”的情形,，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作單獨被告,。關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為“原行政行為對適用法律規(guī)范的理由闡述不夠明確”與“復(fù)議決定確認(rèn)違法”分別涉及《行政復(fù)議法》第63、64,、65條及《行訴解釋》第22條的正確適用問題,。根據(jù)《行政復(fù)議法》第63條第1款第2項規(guī)定，行政行為事實清楚,、證據(jù)確鑿,、程序合法，但是未正確適用依據(jù)的,，復(fù)議機(jī)關(guān)可以變更該行政行為,。根據(jù)第64條第1款第3項規(guī)定，行政行為適用的依據(jù)不合法,，復(fù)議機(jī)關(guān)可以撤銷或者部分撤銷該行政行為并責(zé)令被申請人重新作出行政行為,。根據(jù)第65條第1款第1項規(guī)定，在撤銷會給國家利益,、社會公共利益造成重大損害的情況下,，復(fù)議機(jī)關(guān)可以確認(rèn)該行政行為違法。根據(jù)《行訴解釋》第22條第3款規(guī)定,，復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)原行政行為違法,，屬于改變原行政行為，但復(fù)議機(jī)關(guān)以違反法定程序為由確認(rèn)原行政行為違法的除外,。因此,，在復(fù)議決定確認(rèn)原行政行為違法的情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)是否為共同被告要依據(jù)確認(rèn)違法的理由進(jìn)行判斷,。如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政行為適用的依據(jù)不合法應(yīng)予撤銷但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害而決定確認(rèn)違法,，屬于改變原行政行為，故復(fù)議機(jī)關(guān)不是共同被告,。
問題4：業(yè)主委員會能否成為行政罰款的對象,？
答疑意見：
業(yè)主委員會能否直接作為行政機(jī)關(guān)罰款對象的問題,，實質(zhì)是業(yè)主委員會是否屬于行政管理對象的問題。第一,，業(yè)主委員會屬于行政訴訟法規(guī)定的“其他組織”,。業(yè)主委員會選舉產(chǎn)生之后，經(jīng)依照《物業(yè)管理條例》第16條第1款“業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi),，向物業(yè)所在（略）,、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案”的規(guī)定備案,，就成為“其他組織”,，也就是《民法典》規(guī)定的“非法人組織”。第二,，司法解釋明確了業(yè)主委員會作為行政相對人的原告資格,。依照《行訴解釋》第18條第1款“業(yè)主委員會對于行政機(jī)關(guān)作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟”的規(guī)定,，業(yè)主委員會可以為了業(yè)主共有利益,，作為原告提起行政訴訟。業(yè)主委員會屬于行政管理對象,。例如,，《物業(yè)管理條例》第19條第2款規(guī)定：“業(yè)主大會、業(yè)主委員會作出的決定違反法律,、法規(guī)的,，物業(yè)所在（略）、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正或者撤銷其決定，并通告全體業(yè)主,?！币虼耍勒铡缎姓幜P法》第4條“公民,、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為,，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤钡囊?guī)定以及其他條款的規(guī)定,，業(yè)主委員會能夠直接作為行政機(jī)關(guān)罰款的對象,。第三，業(yè)主委員會能夠履行繳納罰款的義務(wù),。由于業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu),，根據(jù)業(yè)主大會的授權(quán)對外代表業(yè)主進(jìn)行民事活動,，所產(chǎn)生的法律后果由全體業(yè)主承擔(dān)，故若業(yè)主委員會可支配的財產(chǎn)不足以交納罰款的,，應(yīng)當(dāng)依照《民法典》第104條“非法人組織的財產(chǎn)不足以清償債務(wù)的,，其出資人或者設(shè)立人承擔(dān)無限責(zé)任。法律另有規(guī)定的,，依照其規(guī)定”的規(guī)定,，由全體業(yè)主承擔(dān)繳納罰款的責(zé)任。第四,，業(yè)主委員會成員的違法行為,，應(yīng)當(dāng)以該成員為行政處罰對象?！段飿I(yè)管理條例》第19條第1款規(guī)定：“業(yè)主大會、業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé),，不得作出與物業(yè)管理無關(guān)的決定,，不得從事與物業(yè)管理無關(guān)的活動?！比魳I(yè)主委員會系為了執(zhí)行業(yè)主大會決定事項,，在從事與物業(yè)管理有關(guān)的活動中違反行政管理法律規(guī)范，則應(yīng)以業(yè)主委員會為行政處罰對象,。若業(yè)主委員會的成員假借業(yè)主委員會的名義進(jìn)行違法行為,，則應(yīng)以該成員為行政處罰對象。
問題5：行政機(jī)關(guān)答復(fù)該信息屬于工商登記資料等信息的,，應(yīng)當(dāng)如何裁判,？
答疑意見：
第一，根據(jù)《政府信息公開條例》第27條規(guī)定,，公民,、法人或者其他組織可以向地方各級人民政府、對外以自己名義履行行政管理職（略）級以上人民政府部門申請獲?。?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）
第二期
問題1：公民,、法人或者其他組織提起行政訴訟，訴訟請求不具體或者所列被告不明確的,，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理,？（提問人：（略）運輸中級法院章鵬在法官）
答疑意見：
我們認(rèn)為，人民法院要在對起訴條件依法審查的基礎(chǔ)上,，充分履行釋明義務(wù),，切實保障起訴人合法權(quán)利。我分三個層次解答：
第一,，行政訴訟法規(guī)定,，起訴須有具體的訴訟請求,、明確的被告。符合法定起訴條件是人民法院依法受理行政訴訟案件的法定要求,。行政訴訟法第49條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民,、法人或者其他組織；（二）有明確的被告,；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù),；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！痹V訟請求不具體,、被告不明確等情形，不符合法定起訴條件,，人民法院依法可以裁定不予立案,。
第二，在審查起訴階段,，人民法院應(yīng)當(dāng)充分履行指導(dǎo)釋明義務(wù),。行政訴訟法第51條第3款規(guī)定了法院的指導(dǎo)釋明義務(wù)。即,，起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的,，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容,。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀,。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第55條進(jìn)一步規(guī)定,，人民法院應(yīng)當(dāng)就起訴狀內(nèi)容和材料是否完備以及是否符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件進(jìn)行審查,。起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，人民法院應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明,，并一次性全面告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容,、補(bǔ)充的材料及期限。在指定期限內(nèi)補(bǔ)正并符合起訴條件的,，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。?dāng)事人拒絕補(bǔ)正或者經(jīng)補(bǔ)正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊,；堅持起訴的,，裁定不予立案，并載明不予立案的理由,。據(jù)此,，人民法院須充分履行審查、指導(dǎo)和釋明義務(wù)，不宜簡單裁定不予立案,。
第三,，對于已進(jìn)入審理程序的案件，人民法院也應(yīng)當(dāng)充分履行釋明義務(wù),。在審理過程中,，經(jīng)釋明原告同意補(bǔ)正相關(guān)材料的，人民法院應(yīng)當(dāng)及時記錄在冊,。原告拒絕補(bǔ)正的,，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情形作出處理：訴訟請求不具體，但訴訟請求的表述不影響人民法院進(jìn)行實體審查的,，應(yīng)當(dāng)依法審理后作出裁判,；被告不明確，但可以查清其他適格被告的,，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴,，并在裁定書中明確告知適格被告情況。
綜上,，人民法院要依照行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定,，以解決相對人實質(zhì)訴求為導(dǎo)向，充分履行指導(dǎo)釋明等職責(zé),，有效解決“程序空轉(zhuǎn)”問題，防止出現(xiàn)“群眾一件事,、法院多件案”現(xiàn)象,。
問題2：在大多數(shù)被征收人已經(jīng)與行政機(jī)關(guān)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議情況下，如何在征收項目正常推進(jìn)和保護(hù)未簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收人的合法權(quán)益之間尋求平衡,？（提問人：山西省高級人民法院行政審判庭程彥斌庭長）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，這一問題從以下三個層次把握：
第一，要依法保障未簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收人的起訴權(quán)利,。根據(jù)《土地管理法實施條例》第31條和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第26條的規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)與被征收人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出補(bǔ)償決定,。被征收人可以就補(bǔ)償決定依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟,。
第二，人民法院在審理過程中,，要兼顧公共利益和個人利益的平衡,。人民法院要在對被訴征收補(bǔ)償決定合法性進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，斟酌大多數(shù)被征收人已經(jīng)簽約的事實和原告實體權(quán)益的保護(hù),，依法穩(wěn)慎作出相應(yīng)裁判,。
第三，在被征收人合法權(quán)益得到保障的基礎(chǔ)上，要穩(wěn)妥推進(jìn)公益征收項目,。公益征收項目事關(guān)公共利益的實現(xiàn),，應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r推進(jìn)。被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟的,，行政機(jī)關(guān)可以依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,。例如，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟,，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的,，由作出房屋征收決（略）、縣級人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,?！?
問題3：公民、（略）上簽約后的行政機(jī)關(guān)的備案行為不服提起訴訟,，是否屬于行政訴訟受案范圍,？（提問人：（略）高級人民法院行政庭許鵬法官）
答疑意見：
我們認(rèn)為，備案行為是否屬于行政訴訟受案范圍,，需要審查該行為是否對公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響。
第一,，行政訴訟法及其司法解釋明確了行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn),。行政訴訟法第12條第1款第十二項規(guī)定，公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍,?！缎性V解釋》第1條第2款第十項規(guī)定，對公民,、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為,，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。根據(jù)上述規(guī)定,，當(dāng)事人不服行政行為提起訴訟是否屬于行政訴訟受案范圍,，應(yīng)當(dāng)以行政行為是否對當(dāng)事人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益產(chǎn)生實際影響作為判斷標(biāo)準(zhǔn),。
第二,，（略）上簽約備案，是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)的行為,?！?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）簽備案工作的指導(dǎo)意見》（建房〔2018〕128號）第2條第三項規(guī)定,，（略）簽備案制度。經(jīng)網(wǎng)簽備案的房屋買賣合同,，可以作為當(dāng)事人辦理銀行貸款,、住房公積金提取、涉稅業(yè)務(wù)等的依據(jù),。據(jù)此,，網(wǎng)簽備案行為與當(dāng)事人的財產(chǎn)權(quán)益緊密相連。因此,，當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)的備案,、拒絕或者拖延備案、拒絕備案更正等作為或者不作為行為不服提起訴訟的,，屬于行政訴訟受案范圍,。
問題4：稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定出票企業(yè)虛開增值稅發(fā)票并作出稅務(wù)處理決定，受票企業(yè)是否有權(quán)作為利害關(guān)系人申請行政復(fù)議,？（提問人：遼寧省（略）中級人民法院審監(jiān)庭王少琨庭長）
答疑意見：
這個問題,，也從三個方面解答：
第一，受票企業(yè)是否符合行政復(fù)議申請人資格,，主要看是否與行政行為有利害關(guān)系,。根據(jù)行政復(fù)議法第30條第1款的規(guī)定，申請人須與被申請行政復(fù)議的行政行為有利害關(guān)系,。根據(jù)上述規(guī)定,，受票企業(yè)能否對稅務(wù)機(jī)關(guān)就出票企業(yè)虛開增值稅發(fā)票作出的稅務(wù)處理決定申請行政復(fù)議，應(yīng)當(dāng)以該稅務(wù)處理決定是否影響受票企業(yè)的權(quán)利義務(wù)為判斷標(biāo)準(zhǔn),。
第二,，參照相關(guān)規(guī)章規(guī)定，稅務(wù)處理決定可能對受票企業(yè)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,。《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人虛開增值稅專用發(fā)票征補(bǔ)稅款問題的公告》（國家稅務(wù)總局公告2012年第33號）規(guī)定,，納稅人取得虛開的增值稅專用發(fā)票,，不得作為增值稅合法有效的扣稅憑證抵扣其進(jìn)項稅額。因此,，稅務(wù)處理決定將可能導(dǎo)致受票企業(yè)從出票企業(yè)處取得的增值稅專用發(fā)票不能作為增值稅合法有效的扣稅憑證抵扣其進(jìn)項稅額,。據(jù)此，上述稅務(wù)處理決定對受票企業(yè)作為納稅人的權(quán)利義務(wù)有可能產(chǎn)生實際影響,，受票企業(yè)與上述稅務(wù)處理決定具有利害關(guān)系,，有權(quán)申請行政復(fù)議。
第三,，在例外情況下,，稅務(wù)處理決定可能對受票企業(yè)權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響。參照國家稅務(wù)總局有關(guān)規(guī)章規(guī)定，在出票企業(yè)存在虛開增值稅發(fā)票的情形下,，受票企業(yè)并非必然不能將取得的增值稅專用發(fā)票作為增值稅扣稅憑證抵扣進(jìn)項稅額,。在此情況下，當(dāng)有充分證據(jù)證明受票企業(yè)符合上述情形時,，稅務(wù)機(jī)關(guān)對出票企業(yè)的虛開增值稅發(fā)票行為作出稅務(wù)處理決定將不會對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響,。受票企業(yè)不能作為行政復(fù)議申請人申請行政復(fù)議。當(dāng)然,，在執(zhí)法實踐中,，對于行政復(fù)議申請人資格不宜采取嚴(yán)格限制的作法，特別是,，對行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)確認(rèn)申請人資格的,，在行政訴訟中，人民法院要予以充分尊重,。要按照新修訂的行政復(fù)議法的精神,，充分發(fā)揮行政復(fù)議“低成本、高效率,、寬口徑”的制度優(yōu)勢,，推動發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用。
第三期
問題1：防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格,？（提問人：河北雄（略）中級人民法院焦志華）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格，需要從以下兩個角度進(jìn)行把握：
第一,，在通常情況下,，防汛抗旱指揮部具有行政訴訟被告資格。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定,，被告資格確定,，包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織兩種情形。防汛抗旱指揮部是否具有行政訴訟被告資格,，要看其是否具有法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán),。《防洪法》第39條第3款規(guī)定：“有防汛抗洪任（略）級以上地方人民政府設(shè)立由有關(guān)部門,、當(dāng)?shù)伛v軍,、人民武裝部負(fù)責(zé)人等組成的防汛指揮機(jī)構(gòu)，在上級防汛指揮機(jī)構(gòu)和本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下,，指揮（略）的防汛抗洪工作,，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在同級水行政主管部門；必要時,，（略）人民政府決定,，防汛指揮機(jī)構(gòu)也可以在建設(shè)行政主管部門（略）市區(qū)辦事機(jī)構(gòu),，在防汛指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)（略）市區(qū)的防汛抗洪日常工作,?！笨梢姡斗篮榉ā穼Ψ姥粗笓]機(jī)構(gòu)的設(shè)立,、組成,、職能、權(quán)限等作了明確規(guī)定,，屬于《行政訴訟法》第2條第2款中規(guī)定的法律授權(quán)組織,，從而具備行政訴訟被告資格。
第二,，在特殊情況下,，防汛抗旱指揮部不具有行政訴訟被告資格。如果防汛抗旱指揮部并非按照上述規(guī)定設(shè)立,，屬于臨時機(jī)構(gòu),，不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力的，則不具有行政訴訟被告資格,。此時,，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行訴解釋》第20條第1款的規(guī)定，以組建該機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)為被告,。
問題2：行政拘留的時間能否在行政訴訟起訴期限內(nèi)扣除,？（提問人：（略）高級人民法院陳愛敏）
答疑意見：
我們認(rèn)為，行政拘留期間在行政訴訟起訴期限內(nèi)是否予以扣除,，要看行政拘留是否屬于“不屬于當(dāng)事人自身的原因”而不能提起訴訟的情況,，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情形作出認(rèn)定。
第一,，扣除起訴期限的標(biāo)準(zhǔn)是“不屬于自身原因”,。《行政訴訟法》第48條第1款規(guī)定,，公民,、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi),。即,，只有“因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的”才可以在起訴期限內(nèi)予以扣除,。核心標(biāo)準(zhǔn)即是否屬于“不屬于自身的原因”耽誤期限,。
第二，法律對保障拘留期間被拘留人行政訴權(quán)作出規(guī)定,。法律法規(guī)明確規(guī)定,，被拘留人不服行政拘留等行政行為的,，其本人可以提起行政訴訟，因限制人身自由不能提起訴訟的,，其近親屬可以受托起訴或者先行起訴,。《行訴解釋》第14條第2款規(guī)定,，公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的,，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。近親屬起訴時無法與被限制人身自由的公民取得聯(lián)系的,，近親屬可以先行起訴,。《拘留所條例》第25條,、第26條以及《拘留所條例實施辦法》第40條第1款規(guī)定,，被拘留人在被拘留期間有權(quán)提出舉報、控告,，申請行政復(fù)議,，請求國家賠償，提起行政訴訟或申請暫緩執(zhí)行行政拘留,。即使被拘留人的人身自由受到限制,，其仍有權(quán)采取委托代理人、當(dāng)面遞交,、郵寄,、傳真或者電子郵件等方式：（略）
第三，由于拘留客觀上導(dǎo)致不能提起訴訟的,，被耽誤的時間在起訴期限內(nèi)應(yīng)予扣除,。對于在特定情形下，確因拘留無法行使訴權(quán)的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“不屬于自身原因”,。被拘留人在起訴時應(yīng)當(dāng)提交初步證據(jù)予以證明；公安機(jī)關(guān)提出相反意見的,，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明,；被拘留人不能提供相關(guān)證據(jù)的，還可以依據(jù)《行政訴訟法》第41條的規(guī)定申請人民法院調(diào)取證據(jù),。
問題3：起訴人就行政機(jī)關(guān)未依職權(quán)履行法定職責(zé)提起的行政訴訟,，是否有起訴期限限制？（提問人：江蘇省（略）中級人民法院李星星）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，起訴期限制度的目的在于督促起訴人盡快行使訴權(quán),，盡快使行政法律關(guān)系得到恢復(fù)。起訴人對于行政機(jī)關(guān)的作為行為不服提起訴訟的,，應(yīng)當(dāng)受起訴期限限制,。要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)案件,，按照行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的種類，起訴期限的計算可以分為兩類情形：
第一,，對于依申請履行法定職責(zé)的案件,，應(yīng)當(dāng)遵守起訴期限規(guī)定。依申請履行法定職責(zé)的案件,，法律對于申請期限,、履責(zé)期限，往往作出明確規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)收到申請后不履行法定職責(zé),，該行政不作為屬于擬制的行政行為，起訴期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起算,。即,，根據(jù)《行政訴訟法》第47條及《行訴解釋》第66條規(guī)定計算起訴期限，在行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起6個月內(nèi)提出,。
第二,，對于依職權(quán)履行法定職責(zé)的案件，不適用起訴期限規(guī)定,。行政機(jī)關(guān)依職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé),，應(yīng)當(dāng)斟酌履行法定職責(zé)的諸項條件，主動履行法定職責(zé),。例如,，遇有火情，公安消防機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動履行滅火職責(zé),。此時,，法律并未要求起訴人提出申請，因而無法確定起算時點,。起訴人對于因行政機(jī)關(guān)依職權(quán)應(yīng)當(dāng)履行而未履行的行為起訴的,，不受行政訴訟法規(guī)定的起訴期限限制。同時,，根據(jù)修訂后的行政復(fù)議法的規(guī)定,，對于認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，公民,、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)首先通過行政復(fù)議程序予以救濟(jì),。不服行政復(fù)議決定的，起訴人可以依法提起行政訴訟,。
問題4：律師協(xié)會針對律師作出的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍,？（提問人：（略）中級人民法院程雪飛）
答疑意見：
我們認(rèn)為，律師協(xié)會對律師作出的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，應(yīng)當(dāng)按照該行為的性質(zhì)來確定：
第一,，律師協(xié)會依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范作出的行為，不屬于行政訴訟受案范圍,。根據(jù)《律師法》的相關(guān)規(guī)定,，律師協(xié)會是律師的自律性組織，作出涉及律師權(quán)益的行為,，既有依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范的行業(yè)自治行為,，也有依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的行政行為。對于律師協(xié)會依據(jù)行業(yè)自律規(guī)范,，例如中華全國律協(xié)《律師協(xié)會會員違規(guī)行為處分規(guī)則（試行）》等規(guī)則,，作出的行業(yè)內(nèi)部紀(jì)律處分行為，應(yīng)當(dāng)通過其他法定途徑予以救濟(jì),，不屬于行政訴訟的受案范圍,。
第二，律師協(xié)會依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)作出的影響律師等實際權(quán)利義務(wù)的行為,，屬于行政訴訟受案范圍,。依據(jù)《行訴解釋》第24條第3款規(guī)定，當(dāng)事人對律師協(xié)會依據(jù)法律,、法規(guī),、規(guī)章的授權(quán)實施行政行為不服提起訴訟的，以律師協(xié)會為被告,。例如,，《律師法》第46條第1款授權(quán)律師協(xié)會行使八項職權(quán)，其中第五項是“組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實習(xí)活動,，對實習(xí)人員進(jìn)行考核”,。該事項屬于法律授權(quán)律師協(xié)會行使的外部行政管理職權(quán)事項，而非行業(yè)自治管理事項,。即,，律師協(xié)會對申請人實習(xí)登記申請作出處理的行為屬于行政行為。
問題5：《土地管理法》第14條第3款規(guī)定,，當(dāng)事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的,，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院起訴,。該土地處理決定是否屬于復(fù)議前置事項,？（提問人：遼寧省高級人民法院陳默）
答疑意見：
對于行政機(jī)關(guān)作出的土地處理決定是否屬于復(fù)議前置范圍，需要根據(jù)該決定的內(nèi)容及性質(zhì)予以確定,。
第一,，根據(jù)法律規(guī)定，并非所有種類的土地處理決定均須復(fù)議前置,，而只有土地確權(quán)決定須復(fù)議前置,?！缎姓V訟法》第44條第2款規(guī)定，法律,、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議,，對復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律,、法規(guī)的規(guī)定,。根據(jù)《行政復(fù)議法》第23條第1款第2項的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的,，申請人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議,，對行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟,。這一內(nèi)容,，在本次行政復(fù)議法修訂中，予以保留,。從語義上分析,，“處理決定”可以從廣義上和狹義上理解。廣義上包括所有涉及土地所有權(quán)或者使用權(quán)的決定,，如土地征收決定,、責(zé)令交出土地決定、沒收土地使用權(quán)決定,、土地確權(quán)決定等,。狹義上僅包括對土地所有權(quán)或者使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)的決定，即土地確權(quán)決定,。我們認(rèn)為,，需要復(fù)議前置的處理決定，應(yīng)當(dāng)從狹義上進(jìn)行理解,。即,，土地確權(quán)決定需要復(fù)議前置，其他涉及土地所有權(quán)或者使用權(quán)的決定,，不屬于復(fù)議前置范圍,。
第二，準(zhǔn)確把握此種情形的復(fù)議前置的條件,?！缎姓?fù)議法》第23條規(guī)定的“已經(jīng)依法取得”是指當(dāng)事人擁有土地所有權(quán)或者使用權(quán)證書，或者雖無相應(yīng)法律文書,，但已實際使用多年,，并擁有相應(yīng)證據(jù)。這里的“決定”是指對自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的確權(quán)決定，不包括行政許可,、行政處罰,、行政強(qiáng)制措施等其他行政行為。這里的“確認(rèn)”是指當(dāng)事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后,，行政機(jī)關(guān)針對權(quán)屬爭議所作的確權(quán)決定,。有關(guān)土地等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的初始登記，屬于行政許可,，不包括在此處“確認(rèn)”之內(nèi)。最高人民法院法釋［2003］5號司法解釋和（2005）行他字第4號答復(fù)仍然適用,。
第四期
問題1：行政協(xié)議案件中,，原告既要求行政機(jī)關(guān)按照征收補(bǔ)償協(xié)議中部分條款繼續(xù)履行，又認(rèn)為另一部分條款違法要求撤銷,，兩項訴訟請求是否屬于行政協(xié)議司法解釋第九條規(guī)定的“有具體的訴訟請求”的情形,，能否作為一個案件進(jìn)行審理？（提問人：河北省高級人民法院行政審判庭張曉鵬）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，原告在行政協(xié)議訴訟中,，可以提出若干訴訟請求。人民法院根據(jù)案件具體情況,，可以作為一個案件處理,。對此問題，我從以下三個方面解答：
第一,，根據(jù)行政訴訟法和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》的規(guī)定,，原告可以提出若干訴訟請求。行政訴訟法第49條規(guī)定,，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第25條規(guī)定的公民,、法人或者其他組織；（二）有明確的被告,；（三）有具體的訴訟請求和事實根據(jù),；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄?！缎性V解釋》第68條對“有具體的訴訟請求”作了解釋,。根據(jù)上述規(guī)定，原告提出的訴訟請求應(yīng)當(dāng)具體,、明確,、特定。原告在一個行政訴訟案件中提出若干訴訟請求的,，人民法院應(yīng)當(dāng)就各項訴訟請求是否符合行政訴訟法第49條的起訴條件進(jìn)行審查后再作處理,。
第二，原告提出的各項訴訟請求均符合起訴條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法立案,，并注意審查不同訴訟請求之間的關(guān)系,。如果訴訟請求之間所依賴的法律關(guān)系可以同時成立而且不相互矛盾的，人民法院可以在同一案件中進(jìn)行審理,。在行政協(xié)議訴訟中,，原告提出的若干訴訟請求均在同一行政協(xié)議法律關(guān)系之中的，應(yīng)當(dāng)作為一個案件審理,。如果不同訴訟請求所依賴的法律關(guān)系不同,，訴訟請求之間相互排斥或者對立的,，比如,，原告既要求履行某條款,，又要求撤銷某條款的,，人民法院應(yīng)當(dāng)對原告作出合理釋明,，引導(dǎo)其正確表達(dá)訴訟請求,。
第三,，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第9條規(guī)定,，在行政協(xié)議案件中,，行政訴訟法第49條第3項規(guī)定的“有具體的訴訟請求”是指：（一）請求判決撤銷行政機(jī)關(guān)變更,、解除行政協(xié)議的行政行為，或者確認(rèn)該行政行為違法,；（二）請求判決行政機(jī)關(guān)依法履行或者按照行政協(xié)議約定履行義務(wù),；（三）請求判決確認(rèn)行政協(xié)議的效力；（四）請求判決行政機(jī)關(guān)依法或者按照約定訂立行政協(xié)議,；（五）請求判決撤銷,、解除行政協(xié)議；（六）請求判決行政機(jī)關(guān)賠償或者補(bǔ)償,；（七）其他有關(guān)行政協(xié)議的訂立,、履行、變更,、終止等訴訟請求,。根據(jù)上述規(guī)定，原告可以同時提起要求行政機(jī)關(guān)履行行政協(xié)議部分條款以及撤銷行政協(xié)議其他部分條款的訴訟請求,。司法實踐中,，行政協(xié)議具有行政性和協(xié)議性雙重屬性。行政協(xié)議內(nèi)容可能既包括可撤銷的內(nèi)容,，也包括可以繼續(xù)履行的內(nèi)容,。人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法和行政協(xié)議司法解釋的規(guī)定，參照民法典等民事法律規(guī)范的規(guī)定,，結(jié)合原告的訴訟請求,，作出相應(yīng)裁判,。
問題2：行政機(jī)關(guān)（例如：土地行政管理機(jī)關(guān)）作出限期拆除處罰決定的，如何確定申請非訴執(zhí)行的期限,，是否需要保留申請復(fù)議期限,？（提問人：甘肅省高級人民法院行政審判庭朵利民）
答疑意見：
我們認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法,、行政強(qiáng)制法的規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，須在起訴期限,、復(fù)議期限均屆滿后進(jìn)行,。對此問題，我從以下三個角度解答：
第一,，行政訴訟法和行政強(qiáng)制法明確行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,，須起訴期限、復(fù)議期限同時屆滿,。行政訴訟法第97條規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！毙姓?qiáng)制法第53條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟,，又不履行行政決定的，可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi),，依照本章規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,。”根據(jù)前述規(guī)定,，起訴期限和申請復(fù)議期限屆滿,，系行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件之一。即,，行政機(jī)關(guān)申請非訴執(zhí)行,，須在行政行為不可訴、不可復(fù)議后進(jìn)行,。
第二,，單行法律中，有關(guān)起訴期限屆滿不履行行政決定可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定,，屬于提示性規(guī)定,，并未剝奪或者限制公民的復(fù)議權(quán)利。在行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行之前,，須注重發(fā)揮行政復(fù)議化解行政糾紛主渠道的作用,。行政訴訟法第46條第1款規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)提出,。法律另有規(guī)定的除外,。”土地管理法第83條規(guī)定：“建設(shè)單位：（略）
第三,，建設(shè)單位：（略）
問題3：行政協(xié)議案件中,，能否提出規(guī)范性文件附帶審查？（提問人：（略）海（略）人民法院刑事審判庭姚智）
答疑意見：
修改后的行政訴訟法確立了一并審查規(guī)范性文件,、行政協(xié)議等新制度,。我們認(rèn)為，在行政協(xié)議案件中,，原告可以請求一并審查規(guī)范性文件,。我從以下兩個方面說明：
第一，行政訴訟法第53條規(guī)定的“行政行為”應(yīng)當(dāng)作廣義理解,。行政訴訟法第53條規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時,，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查,。”第64條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中,，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的,，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議,?！备鶕?jù)上述規(guī)定，人民法院在對行政行為提起的訴訟中,，可以一并對規(guī)范性文件進(jìn)行審查,。其中，“行政行為”應(yīng)當(dāng)從廣義上理解,，既包括行政機(jī)關(guān)作出的單方行政行為,，也包括行政機(jī)關(guān)和相對人訂立的行政協(xié)議。
第二,，在行政協(xié)議案件中一并審查規(guī)范性文件,，有利于法院合法性審查，有利于促進(jìn)誠信政府建設(shè),，有利于推動行政協(xié)議的源頭治理,。對規(guī)范性文件一并審查，目的在于行政糾紛訴源治理,。無論是行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)作出的單方?jīng)Q定,，抑或行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對人協(xié)商訂立,、履行、變更,、解除行政協(xié)議等,，都可能引用規(guī)范性文件作為其直接依據(jù)。行政規(guī)范性文件通常適用對象廣泛且可以反復(fù)適用,，影響面較廣,，更需要接受合法性監(jiān)督。在行政協(xié)議案件中一并審查規(guī)范性文件,，及時審查,、糾正不合法的規(guī)范性文件，對于提高依法行政水平,、從根源上預(yù)防行政爭議等具有重要意義,。
問題4：當(dāng)事人的行為已經(jīng)構(gòu)成情節(jié)較重情形的，可否再適用《治安管理處罰法》第十九條的規(guī)定減輕或者不予處罰,？（提問人：湖北省（略）中級人民法院行政審判庭李麗）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，是否同時適用上述條文應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情形把握。我從三個層次說明：
第一,，“情節(jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”并不矛盾,。治安管理處罰法第19條規(guī)定：“違反治安管理有下列情形之一的，減輕處罰或者不予處罰：(一)情節(jié)特別輕微的;(二)主動消除或者減輕違法后果,，并取得被侵害人諒解的;(三)出于他人脅迫或者誘騙的;(四)主動投案,，向公安機(jī)關(guān)如實陳述自己的違法行為的;(五)有立功表現(xiàn)的,?！鄙鲜鲆?guī)定中除第一項“情形特別輕微的”屬于從情節(jié)角度判斷是否減輕處罰或者不予處罰外，其他四項均系以違法行為人是否存在所涉具體情形為標(biāo)準(zhǔn),，主要以主觀意識狀態(tài)為導(dǎo)向,。這與治安管理處罰法其他法條所指的“已經(jīng)構(gòu)成情節(jié)較重情形的”以結(jié)果為導(dǎo)向，并不矛盾,。
第二,，本條第一項“情節(jié)特別輕微的”情形，與其他四項是并列關(guān)系,。只要符合其中一項,，均可以減輕或者不予處罰?！扒楣?jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”適用范圍不同,，存在同時適用的可能?！扒楣?jié)較重情形”體現(xiàn)和分散在治安管理處罰法的多個條文,?！扒楣?jié)較重情形”與治安管理處罰法第19條第2項到第5項的考量標(biāo)準(zhǔn)不同，前者更傾向于違法行為的嚴(yán)重性,、客觀性,，后者則更多是以違法行為人主觀狀態(tài)性及其行為后果為標(biāo)準(zhǔn)?！扒楣?jié)較重情形”與“減輕或者不予處罰情形”之間適用情形不同,，相互之間并不沖突，可以同時適用,。
第三,，公安機(jī)關(guān)同時適用上述規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持,。實踐中,，有的違法行為構(gòu)成了法定的情節(jié)較重情形，但行為人在行為當(dāng)時或者其后存在治安管理處罰法第19條第2至4項規(guī)定的減輕或者不予處罰情形,，公安機(jī)關(guān)可以依法權(quán)衡該行為的社會危害性與減輕,、不予處罰的教育引導(dǎo)價值，綜合考慮后作出相應(yīng)判斷,。在這種情況下,，公安機(jī)關(guān)權(quán)衡維護(hù)社會治安秩序、保障公共安全,，教育與處罰相結(jié)合作出處罰決定,，更有利于公安機(jī)關(guān)依法履行治安管理職責(zé)，維護(hù)社會治安秩序,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以支持,。
問題5：《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第四條、第五條規(guī)定的“違法行為地”如何理解,？（提問人：河南省高級人民法院行政審判庭馬傳賢）
答疑意見：
我們認(rèn)為,，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為，以“違法行為發(fā)生地”為“違法行為地”,，并以“違法行為發(fā)生地”確定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),。（略）站、（略）應(yīng)用程序等進(jìn)行異地處理,，不產(chǎn)生改變違法行為地及變更地域管轄的效果,。具體可以從以下兩個角度把握：
第一，2020年《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第5條第2款新增規(guī)定：“違法行為人在違法行為發(fā)生地以外的地方處理交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為的,，處理地公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以協(xié)助違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)查違法事實,、代為送達(dá)法律文書、代為履行處罰告知程序,，由違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)交通管理部門按照發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)作出處罰決定,?！苯Y(jié)合上述規(guī)定，對于交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的交通違法行為,，一般只有違法行為發(fā)生地的公安機(jī)關(guān)具有執(zhí)法管轄權(quán),。處理地公安機(jī)關(guān)交通管理部門協(xié)助違法行為發(fā)生地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)處理。這是為行政相對人提供通道便利的便民舉措,，并不因該協(xié)助行為而取得對違法行為的執(zhí)法管轄權(quán),。
第二，行政執(zhí)法管轄中的地域管轄,，應(yīng)當(dāng)堅持法定職權(quán)原則和屬地原則,。行政處罰法第22條規(guī)定，行政處罰由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄,。法律,，行政法規(guī)，部門規(guī)章另有規(guī)定的,，從其規(guī)定,。行政執(zhí)法的管轄原則亦是如此。一般來說,，行政主體的地域管轄權(quán)與其法定職權(quán)的空間范圍相一致,，適用于所有的行政執(zhí)法和行為。非因法定事由,，不能以擴(kuò)大解釋的方式：（略）
第五期
問題1：行政相對人在行政協(xié)議中與行政機(jī)關(guān)約定排除行政復(fù)議,，產(chǎn)生爭議之后，又向復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議的,，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理,？（提問人：浙江省高級人民法院行政審判庭朱秀華）
答疑意見：
修訂后的行政復(fù)議法將行政協(xié)議納入行政復(fù)議范圍。司法實踐中,，有的行政機(jī)關(guān)和行政相對人在行政協(xié)議中約定排除行政復(fù)議,，對于該約定的效力,，存在不同認(rèn)識,。
我認(rèn)為，對于行政相對人在行政協(xié)議中約定排除行政復(fù)議程序的,，一般不宜認(rèn)可其法律效力,。主要理由是：第一，從法理上看,，行政復(fù)議申請權(quán)是一項公法救濟(jì)權(quán)利,，不能由當(dāng)事人通過合同約定方式：（略）
問題2：對復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定的決定不服，復(fù)議申請人能否提起行政訴訟,？（提問人：云南省高級人民法院行政審判庭趙學(xué)軍）
答疑意見：
我認(rèn)為,，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷復(fù)議決定屬于行政行為,，復(fù)議申請人不服的，可以依法提起行政訴訟,。
我從以下幾個方面說明：第一,，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定，實際上是作出了一個否定原行政復(fù)議決定的新的行政行為,。復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷復(fù)議決定,，既可能符合復(fù)議申請人的請求，也可能不符合復(fù)議申請人的請求,。只要對復(fù)議申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響,，復(fù)議申請人就可以提起行政訴訟。第二,，除行政復(fù)議申請人外,，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定，導(dǎo)致對第三人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響的,，第三人也有權(quán)提起行政訴訟,。第三，復(fù)議機(jī)關(guān)自行撤銷行政復(fù)議決定后,，該行政復(fù)議決定自始不產(chǎn)生效力,。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出新的復(fù)議決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不履行相關(guān)法定職責(zé)的,，當(dāng)事人有權(quán)提起行政訴訟,。當(dāng)然，相關(guān)主體也可選擇等新的行政復(fù)議決定作出后,，如對新的行政復(fù)議決定不服,，再行提起行政訴訟，以減少訴累,，避免重復(fù)訴訟,、循環(huán)訴訟，更好貫徹“一爭議一訴”,。
問題3：上級行政機(jī)關(guān)制定了嚴(yán)于法律,、法規(guī)的行政處罰程序規(guī)定，下級行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時未達(dá)到規(guī)定的要求,，行政相對人以此為由請求撤銷處罰決定,，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理？（提問人：河南省（略）中級人民法院環(huán)境資源審判庭任海霞）
答疑意見：
上級行政機(jī)關(guān)制定的更嚴(yán)的行政處罰程序規(guī)定,，合法有效的,，可以作為審理行政案件的參考。
主要理由是：第一，上級行政機(jī)關(guān)制定的更嚴(yán)的行政處罰程序規(guī)定,，是行政機(jī)關(guān)的自我加壓,，是嚴(yán)格公正文明執(zhí)法的要求。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)除了嚴(yán)格遵守法律,、法規(guī),、規(guī)章之外，還要嚴(yán)格遵守上級機(jī)關(guān)基于層級監(jiān)督職責(zé)而制定的更嚴(yán)的規(guī)定,。行政執(zhí)法行為不僅要做到合法,，也要做到合理、適當(dāng),，符合比例原則,。第二，人民法院審查行政行為的合法性,，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法規(guī)定,，以法律、法規(guī)為依據(jù),，以規(guī)章為參照,。對于規(guī)章以下規(guī)范性文件，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為,，符合法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的,，可以參考,。第三，在訴訟中,，當(dāng)事人認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法的,，可以依據(jù)行政訴訟法第53條、第64條的規(guī)定,，請求在行政訴訟中一并審查規(guī)范性文件,。人民法院認(rèn)為存在與上位法抵觸等情形的，可以不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù),，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議,。
問題4：行政機(jī)關(guān)不作為和第三人共同致害情形下，受害人在行政訴訟中提出民事賠償和行政賠償?shù)?，如何具體適用法律規(guī)定,？（提問人：（略）區(qū)人民法院行政審判庭陳杰）
答疑意見：
在公權(quán)力行為與私人行為共同侵權(quán)導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果發(fā)生的國家賠償案件中，往往涉及到國家賠償法與民法典中關(guān)于侵權(quán)責(zé)任相關(guān)規(guī)定的競合適用關(guān)系,。在這種情形下，賠償責(zé)任的法律適用,，實踐中有三種途徑：一是窮盡民事救濟(jì)途徑,。通常相對人應(yīng)當(dāng)先通過民事救濟(jì)途徑求償,，僅在窮盡其他求償手段無法得到賠償時，方可提起國家賠償,。二是國家先行賠償途徑,。通常應(yīng)當(dāng)先由國家機(jī)關(guān)賠償全部損失，再由國家機(jī)關(guān)向民事侵權(quán)主體追償,；或者先尋求國家賠償,，不能完全填補(bǔ)損害的，再通過民事賠償解決,。三是份額責(zé)任途徑,。通常由人民法院根據(jù)具體案情確定行政機(jī)關(guān)的責(zé)任份額，判令行政機(jī)關(guān)賠償相應(yīng)的損害,。
我認(rèn)為,，對于行政機(jī)關(guān)不作為與第三人共同侵權(quán)的案件，同時涉及國家賠償責(zé)任和第三人的民事賠償責(zé)任,，存在不同性質(zhì)的責(zé)任,，即國家賠償責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任的競合。如果由行政機(jī)關(guān)以國家財政負(fù)擔(dān)本應(yīng)由第三人承擔(dān)的私法責(zé)任,，不符合公平原則,；如果由第三人承擔(dān)本應(yīng)由國家財政負(fù)擔(dān)的損失，也有違民法典中關(guān)于過錯責(zé)任原則的規(guī)定,。據(jù)此,，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩個方面把握：
一方面，怠于履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其違法程度和不作為的原因力大小承擔(dān)國家賠償責(zé)任,。即,，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)是否承擔(dān)行政賠償責(zé)任問題的批復(fù)》規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，致使公民,、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任。在確定賠償數(shù)額時,，應(yīng)當(dāng)考慮不履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程中和結(jié)果中所起的作用等因素”,，人民法院可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)發(fā)生過程中和結(jié)果中所起作用確定其責(zé)任份額。
另一方面,，實施毆打,、虐待等侵權(quán)行為的第三人應(yīng)當(dāng)根據(jù)其過錯程度和侵權(quán)行為的原因力大小承擔(dān)民事責(zé)任。即,，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第24條的規(guī)定,，由于第三人行為造成公民、法人和其他組織損害的，由其承擔(dān)單獨賠償責(zé)任,。在第三人賠償能力不足,，無力承擔(dān)或者下落不明，行政機(jī)關(guān)又未盡到保護(hù),、監(jiān)督,、救助等法定義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)不作為在損害發(fā)生和結(jié)果中作用的大小,，確定其責(zé)任份額,。
問題5：行政機(jī)關(guān)未依法送達(dá)行政決定,但有充分證據(jù)證明原告知道該行政決定內(nèi)容的，原告對該行政決定提起行政訴訟的,，如何計算起訴期限,？（提問人：四川省（略）中級人民法院行政審判庭曹巍）
答疑意見：
行政訴訟法第46條規(guī)定,，公民,、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月提出,。行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定并送達(dá)的,，送達(dá)之日即為“知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日”。行政機(jī)關(guān)未依法送達(dá)行政決定的,，應(yīng)當(dāng)自公民,、法人或者其他組織實際知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起計算。
對于這個問題,，我從三個方面說明：第一,，書面的行政決定，一般須送達(dá)后才能對行政相對人產(chǎn)生效力,。作出書面行政決定的意思表示必須由作為表意人的行政機(jī)關(guān)依法向行政相對人明示,，該書面行政行為內(nèi)容才能對該相對人發(fā)生法律效力。第二,，對于書面決定以外的行政行為,，例如行政事實行為（強(qiáng)制拆除等行為），因其常常沒有履行送達(dá)程序,，根據(jù)行政訴訟法第46條,、行政復(fù)議法第20條第1款的規(guī)定，其起訴期限或者申請復(fù)議期限,，應(yīng)當(dāng)自實際知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起算,。第三，對于書面行政決定（略）分兩種情況處理：1.如果存在數(shù)個行政相對人,，而行政機(jī)關(guān)僅向其中部分人送達(dá),，則該行政決定僅對受送達(dá)的人發(fā)生法律效力,，并開始計算起訴期限；對未依法送達(dá)的其他相對人而言,，該行政決定尚未發(fā)生法律效力,，不能開始計算起訴期限,。類似的情況,，可以參考《行政復(fù)議法實施條例》第15條第2款的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為,，依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民,、法人或者其他組織送達(dá)法律文書而未送達(dá)的，視為該公民,、法人或者其他組織不知道該具體行政行為,。”2.對于實際知道或者應(yīng)當(dāng)知道的事項,，一般由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任,。對于利害關(guān)系人而言，因其并非應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)的對象,，應(yīng)當(dāng)從其實際知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為之日開始起算起訴期限,。
第六期
問題1：復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議調(diào)解書，復(fù)議申請人或者第三人未按調(diào)解內(nèi)容履行,，復(fù)議機(jī)關(guān)可否向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行,？（提問人：湖南省高級人民法院行政審判第一庭谷國艷）
答疑意見：
要（略）分由復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行和申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行兩種情形。目前,，新修訂的《行政復(fù)議法》第73條第1款增加了當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的,，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作復(fù)議調(diào)解書的處理方式：（略）
第一類情形為復(fù)議機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行。其前提是復(fù)議機(jī)關(guān)擁有法定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),，主要指如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)在具體情形下可以依法實施強(qiáng)制執(zhí)行,，同時這個行政機(jī)關(guān)又依法履行復(fù)議職責(zé)（如海關(guān)、稅務(wù)等）,，那么其作為復(fù)議機(jī)關(guān),，也具有相應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。相關(guān)爭議是,，如何看待法律明確規(guī)定作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)（復(fù)議被申請人）有法定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而未規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)相應(yīng)權(quán)力,，如何執(zhí)行復(fù)議調(diào)解書？我認(rèn)為,，考慮到復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持復(fù)議決定時可由被申請人依法強(qiáng)制執(zhí)行,、復(fù)議期間不停止執(zhí)行等規(guī)定，若復(fù)議調(diào)解書一律由復(fù)議機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行,，容易增大公共成本,。如何推進(jìn)相關(guān)執(zhí)行,，需作進(jìn)一步研究。
第二類情形為復(fù)議機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,。涉及到復(fù)議申請人,、復(fù)議被申請人、第三人和復(fù)議機(jī)關(guān),、人民法院等多個主體,，因目前缺乏針對復(fù)議調(diào)解書如何強(qiáng)制執(zhí)行的具體程序性規(guī)定，宜參照現(xiàn)行法律有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政行為的規(guī)定操作,。對此,，《行政強(qiáng)制法》第五章“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第十二節(jié)“執(zhí)行”規(guī)定可作為主要程序參考?？傊?，復(fù)議調(diào)解書的各方當(dāng)事人有積極履行的義務(wù)。如果復(fù)議申請人,、第三人違反相關(guān)義務(wù),，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)主動強(qiáng)制執(zhí)行或者申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如果復(fù)議申請人違反相關(guān)義務(wù),，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《行政復(fù)議法》第83條規(guī)定作出處理,。
問題2：行政機(jī)關(guān)對違法行為立案多年后嚴(yán)重超過法定期限作出行政處罰決定，相對人起訴到人民法院后,，人民法院對行政處罰決定的合法性及效力如何評價,？（廣東省（略）中級人民法院行政審判庭王惠奕）
答疑意見：
行政處罰是行政機(jī)關(guān)代表國家懲處違法行為，追究行政違法行為當(dāng)事人行政責(zé)任的一種重要方式：（略）
行政處罰的處理期限是行政程序法規(guī)制的重要內(nèi)容之一,，無正當(dāng)理由超出法定期限作出行政處罰,，即構(gòu)成程序違法。在行政處罰超出法定期間的計算上,，應(yīng)該自受理之日或者立案之日起至處罰決定作出之日止,，扣除應(yīng)當(dāng)扣除的期限（例如管轄權(quán)異議、專業(yè)檢測,、檢驗和鑒定,、公告等）后得出的實際處理期限，進(jìn)而判斷是否超期和超期的嚴(yán)重程度,。
對于超出法定期限作出行政處罰決定的合法性及效力問題,，法律未作明確規(guī)定?！缎姓V訟法》第74條第1款第2項規(guī)定,，行政行為程序輕微違法，但對原告權(quán)利不產(chǎn)生實際影響的,，人民法院判決確認(rèn)違法,，但不撤銷行政行為,。《行訴法解釋》第96條第1項規(guī)定,，處理期限輕微違法,，且對原告依法享有的聽證、陳述,、申辯等重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實質(zhì)損害的,，屬于《行政訴訟法》第74條第1款第2項規(guī)定的“程序輕微違法”。
超期并非肯定或者否定行政處罰效力的唯一考量因素,，最終的判斷和選擇同樣也是基于法的安定性價值和行政法治的價值權(quán)衡,。實踐中要結(jié)合超過處理期限的時間長短,，違法行為的性質(zhì),、情節(jié)、社會危害程度,，超過處理期限的原因與責(zé)任,，是否存在第三人，是否影響公共利益與他人合法權(quán)益,，相對人是否存在欺騙,、賄賂等不正當(dāng)手段逃避行政處罰或者不配合行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證等因素進(jìn)行綜合判斷。人民法院可以視情并結(jié)合原告的訴訟請求,，對于相對人主張的超期處罰不能成立的，依法判決駁回訴訟請求,；行政處罰輕微超期,、一般超期，穩(wěn)定的社會秩序尚未形成的,，宜判決確認(rèn)行政處罰違法而保留其效力,；對于行政處罰嚴(yán)重超期，因處罰時穩(wěn)定的社會秩序已經(jīng)形成,，其不再屬于程序輕微違法或者一般違法情形,，宜判決撤銷行政處罰；行政處罰雖然存在嚴(yán)重超期,，依法應(yīng)予撤銷,，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的,，則不得判決撤銷,。對于審判過程中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)而導(dǎo)致的超期處罰，人民法院可將違法違紀(jì)線索依法向有關(guān)部門移送,。
問題3：用人單位：（略）
答疑意見：
首先,，根據(jù)《工傷保險條例》第14條第1項規(guī)定精神,，職工在工作時間和工作場所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷,。原則上不因用人單位：（略）
其次，用人單位：（略）
司法實踐中,，用人單位：（略）
問題4：建筑企業(yè)對所承包的建設(shè)項目按項目參保后未及時更新申報用工名單,，發(fā)生工傷的勞動者不在建筑企業(yè)申報的用工名單內(nèi)，但勞動者確實是在該建筑項目參保時段內(nèi),、參保的建筑工地上發(fā)生了工傷,，能否請求社會保險基金支付工傷保險待遇？（山東省高級人民法院行政審判庭溫貴能）
答疑意見：
根據(jù)人力資源和社會保障部,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部,、安全監(jiān)管總局、全國總工會《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》（人社部〔2014〕103號）第1條的規(guī)定,，建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法參加工傷保險,。針對建筑行業(yè)的特點，建筑施工企業(yè)對相對固定的職工,，應(yīng)當(dāng)按用人單位：（略）
據(jù)此,，原則上社會保險基金支付工傷保險待遇應(yīng)當(dāng)以花名冊為準(zhǔn)；建筑企業(yè)主張不在花名冊的職工傷亡確系因工作時間,、工作地點：（略）
總之,，職工花名冊之外的勞動者發(fā)生工傷后能否請求社會保險基金支付工傷保險待遇的問題，應(yīng)當(dāng)考慮職工花名冊之外的勞動者是否符合項目參保時間,、范圍,，是否實際參與了參保項目的施工，是否可以依據(jù)上述規(guī)定確定勞動關(guān)系或者事實勞動關(guān)系等因素,，結(jié)合具體案件的證據(jù),、事實等實際情況，依法予以處理,。
問題5：集體土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地出租給他人種植苗木,，在苗木的所有權(quán)人已經(jīng)與征收單位：（略）
答疑意見：
判斷土地承包權(quán)人是否有權(quán)起訴的法定標(biāo)準(zhǔn)之一，系行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除地上物的行為是否對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響,。一方面,，《行政訴訟法》第2條第1款規(guī)定，公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。另一方面,，《行訴解釋》第3條第1款第8項將“行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的”規(guī)定為該款所列舉的“有下列情形之一,，已經(jīng)立案的,，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴”的情形之一。土地承包經(jīng)營權(quán)人基于承包合同持有承包經(jīng)營權(quán)證,，享有集體土地合法物權(quán),；同時，其作為出租人又與土地承租人之間形成租賃法律關(guān)系,。針對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除地上物的行為提起訴訟,，相關(guān)訴權(quán)的考量要綜合審查起訴人的原告主體資格、起訴時機(jī),、起訴主張的權(quán)利類型和訴訟請求等要素,，其中最為核心的標(biāo)準(zhǔn)系對其合法權(quán)益是否明顯產(chǎn)生實際影響，這種實際影響一定程度上也可以解讀為是否具有“利害關(guān)系”,。
我認(rèn)為,，如果土地承包經(jīng)營權(quán)人對苗木具有合法權(quán)益且受到強(qiáng)制清除地上物影響的，有權(quán)依法提起訴訟,；如果土地承包經(jīng)營權(quán)人對苗木不具有合法權(quán)益,，僅是對后續(xù)的行政機(jī)關(guān)占用土地行為不服，且強(qiáng)制清除地上物行為和占用土地行為屬于兩個可分的不同行政行為時,，人民法院應(yīng)當(dāng)釋明，要求起訴人變更訴訟請求,，引導(dǎo)其針對可能存在違法占用土地的行為起訴,，起訴人拒絕變更的，人民法院可以裁定駁回起訴,。此外,，除承租人種植的地上苗木外，有證據(jù)顯示土地承包經(jīng)營權(quán)人已經(jīng)足額獲得了其作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包權(quán)益和其他合法權(quán)益的補(bǔ)償,，且已實際交付土地,，其又針對上述行政行為提起訴訟，亦可視為“對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響”,，人民法院不予支持,。
第七期
問題1：人民法院審理行政賠償訴訟案件，對查明的未包含于當(dāng)事人訴請中的應(yīng)賠事項,，是否有權(quán)一并作出處理,？（提問人：廣西壯族（略）答復(fù)精神，上述是否準(zhǔn)予執(zhí)行裁定不屬于可以申請再審的裁定,。問題3：行政機(jī)關(guān)依據(jù)另一行政機(jī)關(guān)出具的回復(fù)函作出行政處罰后,，行政相對人對該函不服提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理,？（提問人：浙江省高級人民法院行政審判庭趙宇航）答疑意見：此問題難以一概而論,，要根據(jù)回復(fù)函的具體內(nèi)容,、外在表現(xiàn)、法條規(guī)定等因素作出綜合判斷,，避免“一刀切”,。第一，要結(jié)合《行政訴訟法》第12條,、第13條以及《行訴法解釋》第1條,、第2條相關(guān)規(guī)定從正反兩面對回復(fù)函所涉行政行為類型作出評價判斷，確定其是否屬于行政訴訟受案范圍,。第二,，對依據(jù)上述規(guī)定難以直接作出定論的，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)是否直接產(chǎn)生實際影響展開分析,?！坝绊憽庇兄苯娱g接之分，且存在動態(tài)發(fā)展可能,，對“實際影響”的判斷較為復(fù)雜,，在實踐中易引發(fā)爭議，需考慮影響的具體權(quán)益,、影響持續(xù)的時間（起始至終結(jié)）,、（略）徑等因素。第三,，就行政機(jī)關(guān)出具回復(fù)函而言,，如該函作為另一行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的重要事實依據(jù)，對執(zhí)法結(jié)論具有重要影響,，一般可認(rèn)定回復(fù)函對權(quán)利義務(wù)具有實際影響,。但行政相對人對該回復(fù)函不服的，并非一律要通過訴訟解決,，需考慮影響是否直接,、訴訟時機(jī)是否成熟等因素。如該函僅是行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部溝通材料,，則因其具有內(nèi)部性而不可訴,。特殊情形下，如果有證據(jù)證明行政相對人以公開途徑獲?。?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）
第一,，政府信息公開要遵循“公開為原則，不公開為例外”,，對可不予公開的行政執(zhí)法案卷信息要科學(xué)判斷,。此類信息不宜公開，主要考慮到公開后可能會對國家安全、社會公共利益,、商業(yè)秘密或者個人隱私等造成損害,，違反相關(guān)法律規(guī)定以及公開時機(jī)尚不成熟、公開效果不佳等因素,。
第二,，行政機(jī)關(guān)以所申請的信息為行政執(zhí)法案卷信息為由不予公開的，人民法院審查時需考慮：一是有無法律,、法規(guī),、規(guī)章對所申請信息應(yīng)當(dāng)公開的專門規(guī)定；二是相關(guān)信息是否與行政執(zhí)法案件有直接關(guān)聯(lián),；三是行政機(jī)關(guān)是否已將所申請的信息納入執(zhí)法卷宗,；四是申請人能否依法通過申請閱覽卷宗獲取：（略）
第三,，要疏通對行政執(zhí)（略）徑獲?。?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）
問題3：建設(shè)工程竣工驗收備案行為是否屬于行政訴訟的受案范圍？（提問人：甘肅省（略）中級人民法院行政庭楊江龍）答疑意見：總體來看,，建設(shè)工程竣工驗收備案行為屬于行政訴訟的受案范圍,。根據(jù)《行政訴訟法》第12條第1款第12項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第1條第2款第10項的規(guī)定,，當(dāng)事人不服行政行為提起訴訟是否屬于行政訴訟受案范圍,，應(yīng)當(dāng)以行政行為是否對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
第一,，建設(shè)工程竣工驗收備案,，是建設(shè)行政主管部門（以下簡稱備案機(jī)關(guān)）對房屋建（略）政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量行使行政管理職權(quán)的行為。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第49條,、《房屋建（略）政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理辦法》（以下簡稱《備案管理辦法》）第4條、第5條,、第6條,、第8條、第9條等規(guī)定,，備案機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)的行為主要有三類：一是建設(shè)單位：（略）
第二,，上述行使職權(quán)行為，對建設(shè)單位：（略）
第三,，實踐中還需注意,，對當(dāng)事人不服行政行為提起訴訟，人民法院除了審查該行政行為是否屬于行政訴訟受案范圍外,，還應(yīng)當(dāng)審查起訴人是否具備原告主體資格,、起訴是否構(gòu)成重復(fù)訴訟等其他起訴條件，考量起訴人是否具備訴的利益、是否存在其他更為恰當(dāng)救濟(jì)方式：（略）
問題4：對于非復(fù)議前置情形,，當(dāng)事人申請行政復(fù)議,，復(fù)議機(jī)關(guān)以超過復(fù)議申請期限為由駁回復(fù)議申請后，當(dāng)事人能否就原行政行為提起行政訴訟,，復(fù)議期間能否在行政訴訟起訴期限內(nèi)予以扣除,？（提問人：山西省高級人民法院行政庭郭偉）答疑意見：對于非復(fù)議前置的情形，復(fù)議機(jī)關(guān)以復(fù)議申請不符合受理條件為由決定駁回行政復(fù)議申請的,，根據(jù)《行政訴訟法》第26條第2款,、《行政訴訟法解釋》第133條等規(guī)定，既不屬于復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為,，也不屬于復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的情形,。該情形下，對當(dāng)事人可否對原行政行為提起行政訴訟的問題,，行政訴訟法及其司法解釋均沒有明確規(guī)定,。從行政訴訟法保障訴權(quán)的立法目的看，不宜剝奪當(dāng)事人對原行政行為提起行政訴訟的權(quán)利,。判斷復(fù)議期間能否不計算在法定起訴期限內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn),，是該期間是否為“不屬于自身原因耽誤起訴期限”的情形?！缎姓V訟法》第48條第1款規(guī)定,，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的,，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi),。起訴期限制度設(shè)計旨在敦促當(dāng)事人及時啟動權(quán)利救濟(jì)程序，及早解決行政爭議,，使不確定的行政法律關(guān)系盡快確定下來,，從而實現(xiàn)行政管理的效率，維護(hù)良好的社會治理體系,。當(dāng)事人依法申請行政復(fù)議屬于積極行使救濟(jì)權(quán)的行為,，其主觀上不存在拖延行使救濟(jì)權(quán)的情形。另外,，根據(jù)《行政訴訟法司法解釋》第57條的規(guī)定,，當(dāng)事人已經(jīng)申請行政復(fù)議的情形下，其客觀上在復(fù)議期間不得就同一事項向人民法院提起訴訟,。因此,，復(fù)議期間應(yīng)視為“不屬于自身原因耽誤起訴期限”的情形，可作為被耽誤的時間不計算在法定起訴期限內(nèi),。第十期問題1：在國有土地上房屋征收補(bǔ)償中,，因婚姻,、繼承以及買賣等導(dǎo)致被征收房屋產(chǎn)權(quán)不明確或者存在權(quán)屬爭議，征收部門對權(quán)屬調(diào)查后作出補(bǔ)償決定,，利害關(guān)系人對補(bǔ)償決定不服提起行政訴訟的,，人民法院應(yīng)當(dāng)如何審查處理？（提問人：（略）運輸法院孫煥煥）
答疑意見：
該問題實際上指向人民法院應(yīng)當(dāng)如何處理行政爭議與民事爭議交叉案件,。具體涉及房屋征收領(lǐng)域中,，如何準(zhǔn)確適用《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定的“行政訴訟一并解決民事爭議”制度，以有效減少訴累,、節(jié)約司法資源,，避免循環(huán)訴訟、民行裁判沖突等問題,。
第一,，被征收房屋存在的民事爭議系解決補(bǔ)償決定案件的基礎(chǔ)，且民事爭議訴訟的管轄與行政訴訟一致的情形下,，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行釋明指導(dǎo),，告知當(dāng)事人依法申請一并解決相關(guān)民事爭議。當(dāng)事人不申請一并解決相關(guān)民事爭議而是另行提起民事訴訟的,，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第2款的規(guī)定,，人民法院可以裁定中止訴訟。當(dāng)事人明確表示不申請一并解決相關(guān)民事爭議,，也不通過民事訴訟,、仲裁等途徑解決民事爭議的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)依法就行政案件作出裁判,。
第二,，對于事實清楚、法律關(guān)系明確的行政一并審理民事爭議的訴訟案件,，原則上應(yīng)當(dāng)一并審理,、一并判決。如果一并審理的民事部分案情復(fù)雜,，也可以根據(jù)個案情況靈活掌握,。在一并審理民事爭議的訴訟中，要著力保護(hù)當(dāng)事人的處分權(quán),。當(dāng)事人可以自行和解，法院可以調(diào)解,，被告可以反訴,，實行“誰主張、誰舉證”等民事訴訟規(guī)則,。人民法院可以分別作出行政和民事判決,。
問題2：行政訴訟原告撤訴后重新起訴的，人民法院對重新起訴是否具有“正當(dāng)理由”應(yīng)當(dāng)如何把握？（提問人：河南省高級人民法院行政庭王寧）
答疑意見：提起或放棄訴訟都屬于當(dāng)事人的法定權(quán)利,，原則上可以自愿行使,。但行政訴訟需更多考量維護(hù)行政法律關(guān)系穩(wěn)定性和有限的行政及司法資源等因素，因而對原告撤訴后重新起訴需作出一定的限制,。第一,，對于原告撤訴后重新起訴的情形，民事訴訟與行政訴訟存在截然不同的規(guī)定,?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第214條第1款規(guī)定：“原告撤訴或者人民法院按撤訴處理后，原告以同一訴訟請求再次起訴的,，人民法院應(yīng)予受理”,，而《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第60條第1款規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的,，人民法院不予立案”,。據(jù)此，行政訴訟原告撤訴后,，須以不同于第一次起訴理由的其他“正當(dāng)理由”重新提起訴訟,，人民法院才予立案。第二,，理論上,，原告獲準(zhǔn)撤訴后，其實體權(quán)利沒有消滅,。如果一律不允許原告撤訴后重新起訴,，將可能導(dǎo)致行政爭議得不到實質(zhì)解決，不利于維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,。因此,，對于原告撤訴后以“正當(dāng)理由”重新起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以立案,。關(guān)于對“正當(dāng)理由”的判斷,，主要標(biāo)準(zhǔn)為原告撤訴是否存在不可歸責(zé)于原告的原因。如：原告因行政機(jī)關(guān)承諾解決涉案爭議或者其他實際困難而申請撤訴,，但是行政機(jī)關(guān)在承諾期限或者合理期限內(nèi)未予解決,。第三，實踐中,，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握準(zhǔn)予撤訴存在錯誤與有“正當(dāng)理由”重新起訴等情形,。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第60條規(guī)定：人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后,，原告以同一事實和理由重新起訴的,，人民法院不予立案,。準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯誤，原告申請再審的,，人民法院應(yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序撤銷原準(zhǔn)予撤訴的裁定,，重新對案件進(jìn)行審理。
問題3：在經(jīng)營主體登記行政案件中,，當(dāng)事人主張行政機(jī)關(guān)對申請人提交的登記材料未盡到審查職責(zé)并請求賠償?shù)?，人民法院?yīng)如何審查處理？（提問人：山西省（略）中級人民法院鄭金坤）
答疑意見：人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合法律,、法規(guī),、規(guī)章的規(guī)定，綜合登記規(guī)范,、慣例,、專業(yè)能力以及當(dāng)事人提交的申請材料等因素，對于登記機(jī)關(guān)是否盡到合理審慎審查義務(wù)作出判斷,。
第一,，對于申請人提交的經(jīng)營主體登記申請材料，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的合理審慎審查義務(wù),，既包括在合理的注意義務(wù)范圍內(nèi),，對申請材料是否齊全、是否符合法定形式,、是否與申請內(nèi)容一致等進(jìn)行查驗,，（略）對相關(guān)人員進(jìn)行實名驗證等。（略）核驗身份信息的,，還應(yīng)進(jìn)一步要求申請人提交經(jīng)依法公證的自然人身份證明文件,，或者由本人持身份證件到現(xiàn)場辦理。
第二,，登記機(jī)關(guān)盡到合理審慎審查義務(wù)并作出登記,，但系申請人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實下作出的，人民法（略）分情況作出處理：一是登記機(jī)關(guān)在訴訟程序中依法更正,，但原告不申請撤訴的,，人民法院可以判決駁回訴訟請求；登記機(jī)關(guān)拒不更正的,，人民法院可以根據(jù)具體情況判決撤銷登記行為,、確認(rèn)登記行為違法或者判決登記機(jī)關(guān)履行更正職責(zé)。（略）法定代表人,、股東等以申請材料不是其本人簽字或者蓋章為由,，請求確認(rèn)登記行為違法或者撤銷登記行為的，人民法院原則上應(yīng)按照上述精神處理,，但有證據(jù)能夠證明原告此前已明知該情況卻未提出異議,，并在此基礎(chǔ)上從事過相關(guān)管理和經(jīng)營活動的，人民法院對原告的訴訟請求一般不予支持,。三是當(dāng)事人主張行政賠償?shù)?，人民法院一般不予支持?
第三，在申請人提交的申請材料不齊全,、不符合法定形式,，或者雖然符合法定形式但明顯存在筆跡虛假、材料偽造等情形下,，登記機(jī)關(guān)工作人員審查不嚴(yán)作出錯誤登記的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定登記機(jī)關(guān)未盡到合理審慎審查義務(wù)。當(dāng)事人主張行政賠償?shù)?，人民法院可以根?jù)登記機(jī)關(guān)的過錯程度及其在損害發(fā)生中所起作用確定相應(yīng)的賠償責(zé)任,；登記機(jī)關(guān)與申請人惡意串通的，與申請人承擔(dān)連帶責(zé)任,。
問題4：行政機(jī)關(guān)對就業(yè)促進(jìn)法規(guī)定的公益性崗位補(bǔ)貼,、社會保險補(bǔ)貼作出的審核、支付行為,，是否屬于行政訴訟的受案范圍,？（提問人：河北省（略）中級人民法院行政庭王金良）
答疑意見：
就業(yè)促進(jìn)法規(guī)定的公益性崗位補(bǔ)貼、社會保險補(bǔ)貼,，是國家為促進(jìn)就業(yè)困難人員,、高校畢業(yè)生就業(yè)而安排的專項資金。人力資源和社會保障部門依申請審核,、支付補(bǔ)貼資金的行為,，一般屬于行政訴訟的受案范圍。
第一,，對公益性崗位補(bǔ)貼,、社會保險補(bǔ)貼資金的審核、支付,，系行政機(jī)關(guān)依申請作出的授益性行政行為,。《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》第15條規(guī)定,，就業(yè)專項資金的使用管理辦法由國務(wù)院財政部門和勞動行政部門規(guī)定,。根據(jù)財政部、人力資源和社會保障部《就業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》（財社〔2017〕164號）第4條,、第10條,、第11條，人力資源和社會保障部,、財政部《關(guān)于進(jìn)一步精簡證明材料和優(yōu)化申辦程序充分便利就業(yè)補(bǔ)貼政策享受的通知》（人社部發(fā)〔2019〕94號）第1條第1款第3項第3目,、第4項等規(guī)定,，個人和單位：（略）
第二，人力資源和社會保障部門審核,、支付補(bǔ)貼資金的行為,，對公益性崗位安置人員及其單位：（略）
第十一期
問題1：當(dāng)事人訴請行政機(jī)關(guān)履行征收國有土地上房屋的補(bǔ)償職責(zé)，在訴訟過程中,，行政機(jī)關(guān)出具會議紀(jì)要將涉案房屋調(diào)整出征收范圍,，該會議紀(jì)要能否作為不履行補(bǔ)償職責(zé)的合法依據(jù)？
（提問人：江蘇省高級人民法院行政庭孫安然）
答疑意見：行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)償職責(zé)源自其作出的征收決定,。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條至第13條的規(guī)定,，作出征收決定具有嚴(yán)格的條件和程序。征收決定一經(jīng)作出即具有確定力,，非經(jīng)法定程序不得隨意撤銷,、變更或者廢止。我們認(rèn)為,，僅通過會議紀(jì)要方式：（略）
往期回顧
最高人民法院“行政審判講堂”第一期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第二期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第三期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第四期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第五期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第六期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第七期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第八期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第九期答疑實錄
最高人民法院“行政審判講堂”第十期答疑實錄
來源
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