公共數據開放中用戶需求導向的高價值數據認定
宋爍
本文原載《求索》2024年第5期，感謝刊物和作者授權
摘要隨著公共數據開放運動的發(fā)展演進,，高價值標準已取代默認開放成為各國政府確定開放數據范圍的基本準則,。各國對高價值標準的具體解讀不同,，一般主要依據政府開放數據的目標認定高價值數據范圍,，也兼顧考慮社會公眾的數據利用需求輔助調整開放數據范圍,。政府目標主導認定的高價值數據與用戶的實際利用需求不相匹配,，致使開放數據利用成效不彰,。應當反思現行自上而下的高價值數據認定方式：（略）
關鍵詞高價值數據；數據要素,；用戶需求,；公共數據；開放范圍
公共數據開放是數字時代興起的一項政府行動,。政府通過向社會開放其掌握的數據資源并鼓勵公眾開發(fā)利用的方式：（略）
一,、公共數據開放范圍：從默認開放到高價值標準
自2007年30個國家共同發(fā)起公共數據開放（OpenGovernmentData）倡議以來，公共數據開放已發(fā)展成為全球一致行動,。開放哪些數據供社會利用是公共數據開放面臨的首要問題,。在開放數據初期，默認開放是各國確定開放范圍時奉行的主要原則,。默認開放原則最早由美國提出,，在美國2013年發(fā)布的《政府信息默認為開放和機器可讀》行政命令中要求政府在確保隱私,、保密和國家安全的情況下，盡可能開放數據,。同年,，八國集團共同簽署《開放數據憲章》，將默認開放確立為開放數據應遵循的首要原則,，各國承諾除非基于正當理由,，所有的政府數據默認向社會開放。此后,，相繼有75個國家和104（略）發(fā)布的《開放政府指令》要求各政府機構以高價值為標準,，在線發(fā)布政府數據集，正式提出了以高價值標準來確定數據開放范圍的要求,。2013年,，經合組織發(fā)布的公共數據開放實證分析報告指出，為確保公共數據開放真正創(chuàng)造價值,，為公眾識別高價值數據,，已成為政府面臨的最重要任務。[④]2019年,，歐盟發(fā)布的《開放數據指令》明確高價值標準是確定開放數據范圍的基本準則,，專門設立一章規(guī)定了高價值數據集的開放和利用規(guī)則，并授權委員會制定實施細則具體落實,。[⑤]可見,，默認開放在域外公共數據開放的實際行動中被高價值標準所取代。
雖然我國公共數據開放起步較晚,，但對公共數據開放的制度定位非常清晰,。2015年國務院發(fā)布《促進大數據發(fā)展行動綱要》，首次對公共數據開放戰(zhàn)略作出部署時,，就將高價值標準作為指導公共數據開放的基本準則,，明確了大數據發(fā)展資源供給機制的制度定位，將實現推動經濟發(fā)展,、提升治理能力作為開放數據的制度目標,。[⑥]在此后的公共數據開放試點工作安排中即提出試（略）要優(yōu)先開放高價值數據的要求。[⑦]2021年,，十三屆全國人大四次會議表決通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）（略）,，明確要求優(yōu)先推動高價值數據集向社會開放，并規(guī)定“優(yōu)先推動企業(yè)登記監(jiān)管,、衛(wèi)生,、交通、氣象等高價值數據集向社會開放”?！皵祿畻l”更是就如何更好發(fā)揮公共數據要素作用作出了全面部署和要求,。其中，“數據二十條”一方面強調“強化優(yōu)質供給”,，明確要求提高數據要素的供給數量和質量,；另一方面突出數據價值和要素作用，明確“推動用于公共治理,、公益事業(yè)的公共數據有條件無償使用，探索用于產業(yè)發(fā)展,、行業(yè)發(fā)展的公共數據有條件有償使用,。”這些頂層設計政策都表明了公共數據開放具有鮮明的數據價值導向,，數據價值是決定公共數據開放范圍的核心標準,。
高價值標準取代默認開放原則成為政府確定開放數據范圍的基本準則，是公共數據開放制度發(fā)展演進的結果,。為把握大數據時代機遇,，充分釋放政府數據資源價值，公共數據開放在全球興起,。這一行動源于數字技術發(fā)展的驅動,，被視為開放政府在大數據時代發(fā)展的新含義。公共數據開放承擔著實現開放政治和開放技術的雙重功能,，既要滿足增強政府透明度的傳統目標,，也要實現釋放數據經濟社會價值的創(chuàng)新期待。受開放政府理念影響,，各國在倡導開放數據初期,，都將通過利用數字技術促進政府更加透明負責的目的擺在首位，并依托政府信息公開的基本框架推行數據開放,。在這一背景下,，默認開放原則承繼了政府信息公開制度中“以公開為原則、不公開為例外”的制度原則,。然而,，數據開放的實踐軌跡卻與最初的功能定位出現了偏差。各國在推行數據開放時,，逐漸淡化政府信息公開制度中保障公眾知情權和透明問責的政治目的,，轉而聚焦數據創(chuàng)新利用，注重促進經濟增長,、提升服務水平等促進經濟社會發(fā)展目標,。公共數據開放的制度功能與政府信息公開（略）分開來，也凸顯了默認開放原則與公共數據開放制度的不相匹配。各國政府越來越意識到有價值的開放數據的可用性比數量更重要,。[⑧]開放數據的價值也符合“二八定律”規(guī)律,，這意味著政府應當重點識別并優(yōu)先開放“貢獻80%公共價值的20%數據”。[⑨]相較于強調開放數據數量和廣度的默認開放,，關注開放數據質量和精度的高價值標準更契合公共數據開放的制度目標,。由此，公共數據開放范圍的確定,，就由全部的具有公共屬性的數據轉向了適宜公眾利用的高價值數據,。[⑩]如今，數據已成為新型生產要素,，公共數據開放制度更加著力于實現釋放公共數據要素價值的目標,。近年來大模型驅動的人工智能產業(yè)發(fā)展對數據要素供給質量提出了更高要求，高價值標準將對確定開放數據范圍發(fā)揮更重要的作用,。只有精準,、快速地識別并開放高價值數據，才能使公共數據充分發(fā)揮數據要素作用,，更好實現數據開放的制度目標,。
二、高價值數據認定：由政府目標主導轉為用戶需求導向
公共數據開放范圍已由默認開放標準轉向高價值標準,，但對于“高價值”由誰來確定,、如何確定，實踐中各國的做法不盡相同,?？偟膩砜矗诠矓祿_放較早階段,，各國政府自身預設的開放數據目標在高價值數據的認定中發(fā)揮著決定性作用,。但在當前階段，包括中國在內的世界主要國家,，越來越注重從用戶需求角度出發(fā),，對高價值數據作出認定，進而開放,。
（一）政府目標主導的高價值數據認定及其反思
從默認開放標準轉向高價值標準后,，各國政府緊接著需要處理的問題是對“高價值”的界定。在西方主要國家,，2009年美國管理和預算辦公室發(fā)布的《開放政府指令》將高價值數據解釋為可用于提高機構問責制和響應能力,，提高公眾對政府機構及其業(yè)務的了解，進一步履行政府機構核心使命,，能夠創(chuàng)造經濟機會或者回應通過公眾咨詢的數據,。此外,，美國《開放政策——管理作為資產的信息》備忘錄同樣將公眾需求作為高價值數據的考慮因素。該備忘錄要求創(chuàng)建一個與公眾互動的程序,，以幫助促進數據發(fā)布并確定其優(yōu)先級,。《開放數據憲章》采用列舉方式：（略）
我國實行公共數據開放制度也強調開放高價值數據,，但在中央和地方層面尚未有相關規(guī)定對“高價值”作出明確界定,。在中央政策層面，2015年《促進大數據發(fā)展行動綱要》,、“十四五”規(guī)劃等以列舉方式：（略）
總的來看,，無論是西方國家還是我國，政府對高價值數據的界定可以概括為兩大標準：一是符合政府開放數據的特定目標標準,，二是滿足社會公眾利用數據的實際需求標準,。提出以上兩類標準，均是為了實現公共數據開放的制度目標,，但公共數據開放制度實施的效果如何,，起決定性作用的是社會公眾對數據的利用成效,。識別高價值數據的兩大標準在實際適用中地位并不平等,，符合政府開放數據的特定目標標準明顯占據主導地位。特別是數據開放初期,，哪些領域數據具有高價值應當向社會開放,，開放數據是為了實現何種目的，主要由政府決定,。而滿足社會公眾利用數據需求標準則主要在調整數據開放范圍時發(fā)揮輔助作用,。例如，我國在最初部署公共數據開放試點工作時,，要求試（略）根據（略）實際,，從試點范圍要求的領域中自行確定開放范圍，而企業(yè)利用需求和公眾生活需要,，主要是作為拓展開放范圍的考量標準,。[16]為獲取：（略）
然而,，從公共數據開放實踐來看,，政府目標主導下的高價值數據確定標準未能為公共數據開放制度帶來良好效果，即使政府不斷努力擴大開放數據的規(guī)模,，但社會公眾真正利用數據創(chuàng)造出的價值卻微乎其微,，致使開放數據行動的持續(xù)性因數據利用成效不佳而面臨嚴峻挑戰(zhàn)。采用政府目標主導標準,，能夠較為有效地將開放數據集中于政府希望創(chuàng)造價值,、提升治理能力的領域，是一種具有鮮明目標導向的標準。但實踐中長期以來存在的問題是,，大多數政府都忽視了用戶需求對確定高價值數據范圍的重要作用,，并未建立起與落實政府開放數據特定目標相均衡的、能夠充分回應用戶數據利用需求的高價值數據生成機制,。經合組織2023年一項調查結果顯示,，（略）接觸，是阻礙各國政府充分實現開放政府數據價值的障礙,。[17]一言以蔽之,，政府目標主導標準的弊端在于供給與需求錯配。具體而言,，政府為實現預設的賦能實體經濟,、促進經濟社會發(fā)展、提升治理效能等目標開放的公共數據,，與用戶的需求不完全匹配,。從數據內容來看，政府所開放的數據,，對用戶而言時常缺乏利用價值,，而用戶真正需要的數據政府又未予開放；從數據形式來看,，政府所開放的數據,，往往未考慮到特定用戶的個性化需求，所開放的數據較為基礎和通用,，而用戶往往希望政府能夠提供符合用戶需要的體量,、范圍、格式的數據,，獲?。?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）
（二）以用戶需求為主導的高價值數據認定標準轉向及其問題
轉變政府目標主導的、自上而下的高價值數據認定方式：（略）
公共數據開放作為數字政府建設的重要內容,，其制度發(fā)展符合數字政府轉型的基本趨勢,。數字政府是數字技術催生的一種新型政府治理形態(tài)，雖然理論上對其基本框架和構成要素尚有不同認識,，但對其引發(fā)的治理理念革新已達成了共識,，（略）的治理理念?！啊窦从脩簟瘧蔀檎當底只D型的基本理念,，（略）的頂層設計，從終端用戶的視角對政府內部組織和流程進行整合,，建立用戶參與的共治,、（略）絡,，建設具有最佳用戶體驗的應用終端?！盵19]數字政府的這一治理理念在公共數據開放中也得以充分體現,。美國的數字政府戰(zhàn)略將“（略）”確立為四項基本原則之一，要求政府圍繞用戶需求創(chuàng)建,、管理,、共享、開放數據,，從而達到更好服務美國人民的戰(zhàn)略目標,。[20]我國國務院印發(fā)的《關于加強數字政府建設的指導意見》將“（略）”確立為數字政府建設的基本原則。雖然中央層面尚未出臺數據開放專門立法或政策,，但在上海,、浙江、廣東,、江蘇等地方,，需求導向已被寫入地方立法，成為指導地方政府開展數據開放工作的一項基本原則,。如《江蘇省公共數據管理辦法》第28條規(guī)定,，公共數據開放應當以企業(yè)、群眾需求為導向,，依法,、安全,、有序向公民,、法人和其他組織開放。
這些地方政府雖然意識到確定開放數據范圍應當堅持需求導向,，但相應的制度安排較為薄弱,，難以真正貫徹落實以用戶需求為主導的原則要求?！?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）公共數據開放暫行辦法》是我國地方出臺的首個數據開放專門立法,，其中就確立了數據開放應遵循需求導向原則。這一原則要求經濟信息化部門負責確定開放重點時,，應當聽取社會公眾的意見,，自然人、（略）對公共數據的開放范圍提出需求和意見建議,。然而,，聽取公眾意見不足以使公眾的需求和意見成為確定數據開放重點的主要考慮因素。根據該辦法的規(guī)定,，市經濟信息化部門在確定開放重點時,，社會公眾需求只是衡量標準之一,，除此之外還要考慮行業(yè)增值潛力顯著和產業(yè)戰(zhàn)略意義重大和與民生緊密相關等標準。該辦法實際上并未按照需求導向確定開放重點,，收集用戶需求的實現機制也僅限于聽取意見,，公眾對確定開放重點的參與程度較低，很難發(fā)揮實質影響和決定性作用,。此后,，其他地方的數據開放立法也大多延續(xù)（略）?？梢哉J為,，我國雖然確立了需求導向原則，但沒有根據用戶需求設計高價值數據認定程序,，并未真正建立起需求導向的高價值數據生成機制,。政府與社會公眾在高價值數據認定中的關系，應當從政府主導下的聽取公眾意見向社會主導下的政府回應需求轉變,。
三,、用戶需求導向的高價值數據認定程序改造
用戶在確定開放數據范圍上的參與不足是掣肘開放數據價值創(chuàng)造的主要原因之一。各國政府對利益相關者參與開放數據機制的重視不足,，這已成為推進公共數據發(fā)展的突出問題,。[21]僅僅為社會公眾提供提出申請或反饋意見的渠道是遠遠不夠的，應當徹底改變開放數據自上而下的供給方式：（略）
（一）明確責任主體及權責
建立用戶需求導向的高價值數據認定程序,，需要明確責任主體及具體權責,，為落實用戶需求提供強有力的組織體系保障。英國曾在（略）年通過設立開放數據用戶組建立起數據請求機制,，由開放數據用戶組專門負責收集廣泛的用戶需求,，進而根據用戶需求確定公共數據發(fā)布的優(yōu)先級。開放數據用戶組本身不是數據發(fā)布責任主體,，僅負責向英國政府提供數據發(fā)布的循證建議,。但英國政府作出承諾會將開放數據用戶組向數據戰(zhàn)略委員會提供的建議優(yōu)先作為開放數據發(fā)布。然而,，礙于開放數據用戶組沒有決定發(fā)布數據優(yōu)先級的權力,，缺乏明確的履職期限要求，也無法對其開展監(jiān)督問責,，這一有利于貫徹落實用戶需求的專門機構未能真正發(fā)揮實質作用,。后來，私營企業(yè)建立的首席數據官制度受到西方國家青睞,，美國,、英國、加拿大,、法國等大多數經合組織國家在公共部門中引入了首席數據官,。在實踐中,，不同政府、不同層級,、不同部門的首席數據官承擔的具體職責并不相同,。有實證研究顯示，政府首席數據官的常見職責可歸為三大類,，其中一項主要職能即為數據開放,，負責發(fā)布高價值數據、（略）的數字服務等,。[22]可見,，首席數據官可以在高價值數據認定中發(fā)揮重要作用。
在我國地方公共數據開放實踐中,，高價值數據（開放重點或優(yōu)先開放范圍）一般由公共數據主管部門會同數據開放主體以制定年度數據開放重點清單的形式認定,。進而，各數據開放主體根據（略）,、本部門,、本領域具體的數據開放目錄。地方立法一般也會要求在確定年度開放重點清單時聽取公眾意見,，如《浙江省公共數據條例》,、《廣東省公共數據開放暫行辦法》等中均有相關規(guī)定，但相應條款極為簡單,，并未明確具體的責任主體,、聽取意見的程序以及未聽取意見的法律后果等。用戶需求在責任主體不清,、權責分配不明的情況下難以得到充分收集與回應,。建立需求導向的高價值數據生成機制，首先應當明確責任主體并落實具體權利義務,。目前,，不同地方確定的公共數據主管部門并不相同,，相應的職責權限也有所差異,，甚至有權編制年度數據開放重點清單的主體資格也不統一，不利于明確高價值數據認定的主體及責任,。我國已組建國家數據局,，統籌數據資源整合共享和開發(fā)利用是其主要職責。未來地方的公共數據主管職責可交由各級數據管理部門承擔,，由其負責組織,、協調各數據開放主體進行高價值數據認定，建立起上下貫通的組織體系,。
同時,，為貫徹落實高價值數據認定中的用戶需求導向原則,，可以引入首席數據官制度，壓實用戶需求收集,、回應,、激勵等各環(huán)節(jié)的主體責任。近年來我國多個地方政府也開始探索建立首席數據官制度,，并將推動數據共享開放和開發(fā)利用列為其主要目標之一,。2021年4月，廣東省率先發(fā)布《廣東省首席數據官制度試點工作方案》,，將“統籌數據管理和融合創(chuàng)新”明確為首席數據官四項職責范圍之一,，并提出了“統籌協調內外部數據需求”的要求。此后,，（略）,、（略）、（略）等試點地方發(fā)布了進一步實施方案,，但均未就首席數據官如何履行統籌協調內外部數據需求職責作出具體安排,。大數據時代的政府首席數據官扮演著領導者、協調者和賦能者三重角色,，既在政府數據戰(zhàn)略決策層發(fā)揮導向功能,，又要負責統籌協調組織內外數據實現整合、開放與共享,，更要重視發(fā)揮數據賦能作用,，積極促進數據價值挖掘與應用。[23]其中,，賦能者的角色定位決定了首席數據官必須以用戶需求為導向提供開放數據,，（略）促進價值創(chuàng)造。首席數據官可以與公共數據主管部門和數據開放主體分工合作,，讓用戶需求在高價值數據認定中發(fā)揮主要作用,。地方政府可在現行高價值數據生成機制下引入首席數據官制度，賦予首席數據官收集,、回應,、激勵用戶需求的具體職責，最終負責根據用戶需求向公共數據主管部門提出高價值數據范圍建議,。為保障首席數據官履職,，還應明確相應的主體責任?？梢酝ㄟ^設置內部評價和外部公開的雙重監(jiān)督機制,，一方面要求首席數據官向公共數據主管部門定期述職報告并由主管部門評價其履職情況，另一方面首席數據官還應定期將用戶需求收集,、回應,、激勵情況向社會作出公開說明,。
（二）設置全過程用戶需求收集程序
以用戶需求為導向認定高價值數據，意味著首先要了解用戶需求,，再根據用戶需求,、結合行政目標確定高價值數據范圍。用戶需求收集應是認定高價值數據的前置環(huán)節(jié),。同時,，在高價值數據范圍確定后也應持續(xù)了解用戶需求，從而根據用戶需求不斷動態(tài)調整開放數據范圍,。
首先,，政府在制定數據開放計劃、確定高價值數據范圍之前即應引入公眾參與程序,，采取多種方式：（略）
同時,，只建立普遍性用戶需求收集程序尚不足以滿足廣大用戶多元化的數據需求，不同類別用戶的數據需求存在較大差異,，還要為多元訴求提供有效,、便捷的反饋機制。公共數據開放在發(fā)展初期注重形式公平,，以完全開放為主要方式：（略）
其次,，除了在事前根據用戶需求確定高價值數據范圍外，政府還應當健全高價值數據開放后的用戶需求追蹤機制,，根據需求動態(tài)調整開放數據范圍,。從公共數據開放實踐來看，數據開放后的公眾需求和意見反饋是各國政府最先設置的公眾參與程序,。自我國開展數據開放試點工作以來,，各地方均要求根據公眾需求和意見調整數據開放范圍。上海,、浙江,、廣東等數據開放試點先（略）也均提出建立數據開放范圍動態(tài)調整機制。然而,，以上地方所指的動態(tài)調整機制即通過數據開放清單（目錄）定期調整開放范圍,，并未將動態(tài)調整機制與用戶需求反饋直接關聯。數據開放清單（目錄）一旦確定并開放后,，普遍性的公眾需求在一段時間內就無法得到回應,。不同群體、不同個體的利用需求存在顯著差別,。對于有商業(yè)利用目的、科研需要或者多次進行數據利用的用戶而言,，其數據需求較大,，需要予以特別關注,。政府應當主動識別高需求用戶，建立用戶需求定期追蹤程序,，通過與用戶建立常態(tài)化溝通機制,，及時了解用戶需要，進而通過開放范圍動態(tài)調整機制回應用戶需求,，更好服務于用戶的生產生活,。目前，地方立法普遍施加利用有條件開放類數據的用戶,，反饋數據利用情況的義務,，但并未進一步明確數據開放主體的相應職責。這是因為要求用戶承擔該義務的主要目的是便于政府掌握數據利用成效,，并非充分滿足用戶利用需求,。而以用戶需求為導向開放數據則有必要在給特定需求用戶設定反饋利用情況義務的基礎上，明確規(guī)定政府具有根據反饋情況回應用戶需求的職責,。政府回應用戶需求職責的確定,，不僅能夠貫徹需求導向、督促政府履職,、形成雙向反饋機制,，還能對用戶履行反饋義務起到激勵作用。
（三）增強對用戶需求的回應性
（略）確定高價值數據范圍,，不僅需要廣泛收集用戶需求,，更要確保政府對用戶需求進行有效回應。政府對用戶需求的回應效果直接影響公眾對確定開放數據范圍的參與度,。具體而言,，回應用戶需求體現在兩個維度：一是滿足用戶需求，將用戶需求數據納入高價值數據范圍,；二是拒絕用戶請求,，并向用戶說明理由。政府在以上兩個維度的回應性可通過設置相應的程序機制予以保障,。
首先,，應為用戶提出需求設置普遍性的程序保障機制。受政府信息公開制度的影響,，貴州省等在探索公共數據開放初期即設置了政府數據依申請開放程序,，如《（略）政府數據共享開放條例》（略）提出開放需求申請。但后來多地逐漸將依申請開放程序限定適用于有條件開放類數據的開放利用,，如《廣東省公共數據開放暫行辦法》第21條規(guī)定,，公共數據開放主體對公共數據利用主體提出的獲取：（略）
其次，施以政府明確的程序性回應義務,。確保政府能夠切實回應用戶需求,，僅依靠倡議性規(guī)定遠遠不夠，還需要明確,、具體地規(guī)定政府應當履行的回應職責,，如限定政府在一定期限內答復用戶需求，政府拒絕用戶需求應當說明理由,，就政府采納用戶需求的情況作出說明等,。目前，多數地方立法明確規(guī)定了政府回應用戶需求的期限,，《廣東省公共數據開放暫行辦法》,、《江蘇省公共數據管理辦法》還要求數據開放主體不同意用戶需求申請的，應當說明理由,。然而,，“政府數據開放法多屬于促進型立法，并不規(guī)定政府違反數據開放義務的法律責任”[29],，致使這些程序性回應義務的履行缺乏強制力保障,。當前，很多地方政府將公共數據開放工作納入績效管理內容,?？梢詫⒄男谐绦蛐曰貞x務設置為其中一項考核指標，通過績效考核敦促政府履行回應用戶需求的法定職責,。另外,，在探索建立首席數據官制度的試點地方，還可以考慮施加首席數據官就用戶需求采納情況定期報告義務,。定期審查首席數據官的履職情況并向社會公開結果,，能讓公眾充分了解用戶需求的采納情況，（略）的高價值數據開放機制,。
（四）激發(fā)用戶需求
在用戶有明確的數據利用需求時,，政府的主要責任是充分收集并有效回應用戶需求。而當用戶的需求并不明確,，或者缺乏利用需求時,，以用戶需求為導向的公共數據開放，就要求政府應當通過采取多種措施,，引導用戶逐漸明確需求,，刺激用戶產生需求。在這方面,，各國政府普遍做得不夠,。多項評估西方國家公共數據開放水平的報告均顯示,，政府普遍重視前端開放數據的供給，卻忽視激發(fā)用戶利用數據的需求,。各國常見的做法是舉辦數據創(chuàng)新大賽或開展一次性的合作項目,。這種非正式的,、不可持續(xù)的激勵方式：（略）
在我國多數試點地方,，政府在激發(fā)用戶需求、引導數據利用上的職責不夠彰顯,。較早出臺的地方規(guī)范中并不涉及此類內容,，僅個別地方會在公共數據開放成果應用宣傳方面對激發(fā)用戶起到了一定積極影響。例如,，《（略）公共數據開放暫行辦法》（略）對成效顯著的公共數據利用案例進行示范展示,。2022年（略）出臺了公共數據開放實施細則，其中不僅細化了示范項目的選拔流程,，還在成果展示的基礎上要求加強場景應用推廣,，并鼓勵用戶與政府開展數據合作。政府在促進用戶數據利用上更加積極作為的趨勢,，在（略）2023年出臺的公共數據開放實施細則中體現得尤為明顯,。（略）的實施細則在體例上表現出較高的重視程度，與其他地方將此內容置于“數據利用”章節(jié)下規(guī)定不同,，細則單設一章“應用促進”,，與“數據開放”、“數據利用”等并列,，專門規(guī)定政府對用戶數據利用的保障和促進機制,。在內容上，（略）分用戶類型,，根據科研機構,、企業(yè)、自然人等社會主體的不同需求,，對其數據利用的重點領域和發(fā)展目標進行鼓勵引導,。同時，細則還具體規(guī)定了若干激勵措施,，包括加強場景應用推廣與合作,、鼓勵應用關鍵技術和相關標準、探索公共數據授權運營和舉辦創(chuàng)新應用大賽,。（略）政府的做法代表了公共數據開放的改革方向,。如上文所述，數據開放的既往經驗表明,，公共數據開放的工作重心應由提供開放數據轉向促進數據利用,。更好地促進用戶對開放數據的利用,，不僅意味著政府需要了解用戶偏好、回應用戶需求,，更要求政府要積極尋求政府開放數據目標與用戶利用需求相匹配的有效途徑,。特別是在用戶需求不明或匱乏時，如何采用多種激勵措施激發(fā)用戶需求,、鼓勵開發(fā)應用,，實現行政目標和滿足用戶需求的雙贏，是未來各地方政府做好工作公共數據開放的重點方向,。
（五）將公眾參與明確為高價值數據最終認定的必經程序
政府開放的高價值數據范圍一般要經過數據價值評估,、成本收益分析、數據安全風險評估,、開放方式：（略）
以用戶需求為導向認定高價值數據,，應當引入公眾參與程序作為高價值數據認定的必經程序。誠然,，上文立足政府視角闡述的收集,、回應、激勵用戶需求的各種程序,，都可以視為廣義上的公眾參與,。但此處所指的公眾參與，特指在高價值數據最終決定程序中的公眾參與,。目前我國各地的高價值數據認定由政府主導,，最終決定由公共數據主管部門會同數據開放主體作出（制定年度數據開放重點目錄）。雖然各地方立法都要求確定開放重點應當聽取公眾意見,，但并未將公眾參與引入最終決定程序,，也未要求主管機構根據用戶需求作出高價值數據范圍的最終決定。高價值數據認定是政府作出的一種行政決策,，其認定結果決定了政府向社會供給的公共數據要素的質量,，直接關系數字經濟發(fā)展質量和社會治理水平?？梢哉J為,，公共數據開放中高價值數據的認定結果對經濟社會發(fā)展有重大影響，涉及公共利益和每個用戶的切身利益,，應當劃歸重大行政決策范疇,。《重大行政決策程序暫行條例》已明確將公眾參與確定為政府作出重大行政決策的五大必經程序之一,。然而,，公眾參與在重大行政決策中屬于外部程序制度，對最終決定缺乏約束力,。該條例并未施加決策主體一般性的反饋義務,，不要求最終決策對公眾意見采納情況作出說明,，僅規(guī)定“對社會公眾普遍關心或者專業(yè)性、技術性較強的重大行政決策,，應當說明公眾意見的采納情況”,。與重大行政決策中對公眾參與程序的“參與式”定位不同，在高價值數據認定中的公眾參與應是“主導式”,?！爸鲗健辈粌H要求公眾參與必須是高價值數據認定的必經程序，還要求其主導最終的認定程序,，對認定結果發(fā)揮實質作用,。具體而言,，高價值數據的最終認定應采取用戶驅動,、更為開放的決策程序。公共數據主管部門在組織進行最終認定環(huán)節(jié)時,，除了內部的各數據開放主體,，還要引入協會、團體甚至個體等外部利益相關的用戶代表參加,。在確定過程中,，始終圍繞用戶需求展開，與用戶代表展開充分溝通,，并最終就如何回應用戶需求說明理由,。與以往政府主導的、相對封閉的決策方式：（略）
四,、結語
以用戶需求為導向確定高價值數據范圍,，（略）徑。過去十幾年的全球開放數據經驗已經充分顯示,，政府主導下的開放數據并未得到充分應用,，數據開放利用成效并不明顯。（略）,，（略）,。如今，公共數據開放已成為我國發(fā)展數字經濟,、建設數字政府的重要基礎制度,，無論是促進公共數據要素作用的充分發(fā)揮，還是服務型政府的數字化轉型,，（略）,、以需求為導向開放數據，因為開放數據的價值創(chuàng)造程度與公眾對開放數據公共服務的滿意程度,，都取決于是否能滿足公眾需求,。因此,，應當改變以往高價值數據的確定方式：（略）
作者簡介：宋爍，女,，博士,，北京科技大學文法學院副教授（北京，100083）,。
基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“法治政府建設的程序立法研究”（（略）：22JJD820026）,。
[①]宋爍：《（略）》，《法學》2021年第1期,。
[②]參見2023OECDOpen,UsefulandRe-usabledata(OURdata)Index,https://（略）-oecd-open-useful-and-re-usable-data-ourdata-index_a37f51c3-en;OpenDataBarometer4thEdition,https://opendatabarometer.org/4thedition/report/#conclusions;2023OpenDataMaturityReport,https://（略）-data-maturity/2023.
[③]參見宋爍：《構建以授權運營為主渠道的公共數據開放利用機制》,，《法律科學》2023年第1期。
[④]參見2023OECDOpen,UsefulandRe-usabledata(OURdata)Index,https://（略）-oecd-open-useful-and-re-usable-data-ourdata-index_a37f51c3-en.
[⑤]參見Directive(EU)2019/1024oftheEuropeanParliamentandoftheCouncil,，onopendataandthere-useofpublicsectorinformation.
[⑥]參見《促進大數據發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）,。
[⑦]參見《公共信息資源開放試點工作方案》（中網辦發(fā)文〔2017〕24號）。
[⑧]參見2019OECDOpen,UsefulandRe-usabledata(OURdata)Index,https://doi.org/10.1787/45f6de2d-en.
[⑨]參見BrianStacy,LucasKitzmüller,XiaoyuWang,DanielGerszonMahler,andUmarSerajuddin,“MissingEvidenceTrackingAcademicDataUsearoundtheWorld”,ProducedbytheResearchSupportTeam2024,https://（略）-bank-policy-research-working-papers.
[⑩]參見宋爍：《（略）》,，《政法論壇》2024年第4期,。
[11]具體包括企業(yè)、犯罪與司法,、地球觀測,、教育、能源與環(huán)境,、財務和合同,、地理空間、全球發(fā)展,、政府問責與民主,、衛(wèi)生、科學研究,、統計,、社會流動和福利、運輸和基礎設施,。
[12]具體包括統計數據,、地球觀測和環(huán)境、氣象,、地理空間,、（略）所有權、動態(tài)數據,。
[13]如《促進大數據發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）提出優(yōu)先推動信用,、交通、醫(yī)療,、衛(wèi)生,、就業(yè),、社保、地理,、文化,、教育、科技,、資源,、農業(yè)、環(huán)境,、安監(jiān),、金融、質量,、統計,、氣象、海洋,、企業(yè)登記監(jiān)管等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放,。《公共信息資源開放試點工作方案》（中網辦發(fā)文〔2017〕24號）規(guī)定重點開放信用服務,、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè),、公共安全,、城建住房、交通運輸,、教育文化,、科技創(chuàng)新、資源能源,、生態(tài)環(huán)境,、工業(yè)農業(yè)、商貿流通,、財稅金融,、安全生產、市場監(jiān)管,、社會救助,、法律服務、生活服務,、氣象服務,、地理空間、機構團體等領域的公共信息資源,。
[14]參見《（略）公共數據開放暫行辦法》第10條,、《浙江省公共數據條例》第29條,、《（略）公共數（略）授權運營管理辦法（試行）》第3條、《（略）公共數據開放管理辦法》第6條等,。
[15]參見《（略）公共數據管理辦法》第21條,。
[16]參見《公共信息資源開放試點工作方案》（中網辦發(fā)文〔2017〕24號）。
[17]參見2023OECDOpen,UsefulandRe-usabledata(OURdata)Index,https://（略）-oecd-open-useful-and-re-usable-data-ourdata-index_a37f51c3-en.
[18]參見夏義堃等：《（略）分析》,，《電子政務》2024年第6期,。
[19]鐘偉軍：《公民即用戶：政府數字化轉型的邏輯、路徑與反思》,，《中國行政管理》2019年第10期,。
[20]參見2012年奧巴馬政府發(fā)布的《建立21世紀的數字政府備忘錄》，以及執(zhí)行該備忘錄的《數字政府：（略）以更好地服務美國人民》,。
[21]參見2023OECDOpen,UsefulandRe-usabledata(OURdata)Index,https://（略）-oecd-open-useful-and-re-usable-data-ourdata-index_a37f51c3-en.
[22]參見WisemanJM,“Data-drivengovernment:Theroleofchiefdataofficers”,（略）.
[23]蔣敏娟：《邁向數據驅動的政府：大數據時代的首席數據官——內涵,、價值與推進策略》，《行政管理改革》2022年第5期,。
[24]鄭建君,、趙東東：《公共服務滿意度的影響機制及作用條件——基于江蘇、貴州兩省的實證分析》,，《山西大學學報(哲學與社會科學版)》2019年第1期,。
[25]參見《英國開放政府國家行動計劃2016-18》。
[26]參見2019OECDOpen,UsefulandRe-usabledata(OURdata)Index,https://doi.org/10.1787/45f6de2d-en.
[27]陳世香,、周維,、呂志杰：《公眾參與行為、社會階層屬性與基本公共服務均等化感知——一個有調節(jié)的中介模型》,，《公共行政評論》2023年第6期,。
[28]參見2023OECDOpen,UsefulandRe-usabledata(OURdata)Index,https://（略）-oecd-open-useful-and-re-usable-data-ourdata-index_a37f51c3-en.
[29]邢會強：《政府數據開放的法律責任與救濟機制》，《行政法學研究》2021年第4期,。
[30]參見王衛(wèi),、王晶：《開放政府數據用戶參與研究》，《情報理論與實踐》2020年第12期,。
[31]參見TheWorldWideWebFoundation,（略）.
[32]宋爍：《論政府數據開放的基本原則》,，《浙江工商大學學報》2021年第5期。
[33]參見2024年2月28日,，美國發(fā)布的行政命令《防止受關注國家獲?。?span id="oseimcgwi" class="open_quick_reg">（略）