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裁判要點(diǎn)
（略）政府與XX公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》的目的是為了實(shí)現(xiàn)（略）干部職工的購(gòu)房需求，并非為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),《補(bǔ)充協(xié)議》不涉及（略）政府的行政管理職責(zé),，協(xié)議中也沒(méi)有關(guān)于（略）政府享有優(yōu)益權(quán)等內(nèi)容,，就《補(bǔ)充協(xié)議》約定的內(nèi)容而言，宜認(rèn)定為平等主體之間簽訂的民事合同,。侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為,，一般是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政手段限制剝奪企業(yè)依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)利。其中“運(yùn)用行政權(quán)力或行政手段”是認(rèn)定侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)成立的要素之一,?！堆a(bǔ)充協(xié)議》約定的房屋及車位團(tuán)購(gòu)價(jià)格并不是認(rèn)定（略）政府是否運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制XX公司簽訂協(xié)議、侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的充分條件,。
裁判文書
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行政裁定書
(2019)最高法行申11871號(hào)
再審申請(qǐng)人(一審被告,、二審上訴人):湖北（略）。
法定代表人:高杰,，該區(qū)人民（略）長(zhǎng),。
委托訴訟代理人:任某某，河南國(guó)基律師事務(wù)所律師,。
委托訴訟代理人:馬某某,，河南國(guó)基律師事務(wù)所律師。
被申請(qǐng)人(一審原告,、二審上訴人):湖北XX（略）,，住所（略）。
法定代表人:李某某,，該公司董事長(zhǎng),。
委托訴訟代理人:余某某，該公司副總經(jīng)理：（略）
湖北（略）行政判決,，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，本院依法組成由審判員馬鴻達(dá)、審判員聶振華,、審判員袁曉磊參加的合議庭,，對(duì)本案進(jìn)行了審查，并于2019年11月19日組織各方當(dāng)事人進(jìn)行了詢問(wèn),，再審申請(qǐng)人（略）政府的委托訴訟代理人任某某,、馬某某,，被申請(qǐng)人XX公司的法定代表人李某某、委托訴訟代理人余某某,、劉某某到庭參加詢問(wèn)，本案現(xiàn)已審查終結(jié),。
（略）政府申請(qǐng)?jiān)賹彿Q,，1.根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十四條的規(guī)定，地方政府有權(quán)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組行使相應(yīng)職權(quán),。一審判決確認(rèn)（略）政府成立西邊沖商品房項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(以下簡(jiǎn)稱點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組)的行為違法適用法律錯(cuò)誤,。2.點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組不是行政管理者，而是950戶團(tuán)購(gòu)業(yè)主的代理人,。點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組與XX公司簽訂《（略）西邊沖商品房開發(fā)補(bǔ)充協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)充協(xié)議》)約定團(tuán)購(gòu)房屋,、車位的數(shù)量及價(jià)格，是雙方在土地摘牌后平等協(xié)商的結(jié)果,，無(wú)證據(jù)證明XX公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》系（略）政府強(qiáng)迫所致,。XX公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》后，又自愿與950戶購(gòu)房人簽訂了《商品房買賣合同》,，還向購(gòu)房人收取了購(gòu)房款用于團(tuán)購(gòu)房項(xiàng)目建設(shè),，2014年房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，XX公司所謂的虧損是房（略）場(chǎng)的形勢(shì)造成的,。XX公司從事案涉團(tuán)購(gòu)房開發(fā)建設(shè),，無(wú)論盈虧，都是履行《（略）西邊沖商品房委托開發(fā)框架協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《框架協(xié)議》)和《補(bǔ)充協(xié)議》的結(jié)果,，（略）政府和XX公司的糾紛可通過(guò)民事訴訟解決,。3.在未認(rèn)定（略）政府是否存在違法侵權(quán)行為的情況下，（略）對(duì)XX公司的損失進(jìn)行鑒定不當(dāng),。（略）的鑒定結(jié)論存在多處明顯錯(cuò)誤,，也有相關(guān)證據(jù)足以否定鑒定結(jié)論，但二審法院在沒(méi)有判定（略）政府對(duì)XX公司承擔(dān)賠償責(zé)任的情況下采信了鑒定結(jié)論,，為XX公司今后要求賠償提供不可更改的依據(jù),，明顯違法。4.（略）與購(gòu)房業(yè)主簽訂協(xié)議后,，因拒不履行協(xié)議被部分業(yè)主訴至法院,，多份生效判決要求XX公司履行交房義務(wù)，但XX公司拒不履行,，導(dǎo)致數(shù)百名業(yè)主集體上訪,。XX公司提起本訴的目的是規(guī)避對(duì)購(gòu)房業(yè)主的交房義務(wù)，轉(zhuǎn)移所謂的損失或?qū)崿F(xiàn)超額利潤(rùn),，不應(yīng)予以支持,。請(qǐng)求撤銷二審判決,，駁回XX公司的訴訟請(qǐng)求。
XX公司答辯稱,，1.（略）,，為其干部職工牟私利，不影響其行政行為的屬性,。2.點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組是（略）政府行文成立的,，不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，應(yīng)由（略）政府承擔(dān)法律責(zé)任,。所謂的《框架協(xié)議》《補(bǔ)充協(xié)議》以及《商品房買賣合同》,，本質(zhì)上均是以合法形式掩蓋非法目的。3.本案涉及的土地摘牌過(guò)程中,，（略）政府主要領(lǐng)導(dǎo)指示XX公司高價(jià)摘牌,，XX公司以高出起始價(jià)1.636億元的價(jià)格支付土地價(jià)款與（略）政府的違法行為有直接關(guān)系。之后（略）政府又推翻《框架協(xié)議》的約定,，試圖將超出拍賣起始價(jià)1.636億元土地價(jià)款的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給XX公司,，通過(guò)《補(bǔ)充協(xié)議》非法鎖定950套商品房?jī)r(jià)格，導(dǎo)致XX公司承擔(dān)開發(fā)成本倒掛損失,。4.（略）對(duì)950套房屋建設(shè)成本進(jìn)行了依法鑒定,，鑒定結(jié)論客觀明確，可以作為定案依據(jù),。5.（略）政府怠于履行終審判決,，致使XX公司的合法權(quán)益至今無(wú)法得到保障。綜上,，二審判決認(rèn)定事實(shí)清楚,，適用法律正確，請(qǐng)求駁回（略）政府的再審申請(qǐng),。
本院經(jīng)審查認(rèn)為,，2013年7月11日，（略）政府成立的點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組與XX公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》,，約定點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組代表（略）干部職工團(tuán)購(gòu)房屋950套左右,，團(tuán)購(gòu)均價(jià)（略）/平方米左右;代表（略）干部職工團(tuán)購(gòu)車位，團(tuán)購(gòu)價(jià)格6萬(wàn)元/個(gè),。無(wú)證據(jù)證明（略）政府除簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》之外,，實(shí)施了其他鎖定江南星（略）團(tuán)購(gòu)房及車位數(shù)量、價(jià)格的行為,。XX公司請(qǐng)求確認(rèn)（略）政府鎖定案涉房屋及車位價(jià)格的行為系濫用職權(quán),、侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的違法行為，指向的行為系點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組與XX公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》的行為。（略）政府成立點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組并非被訴行為,，且該行為屬于內(nèi)部行為,，并未對(duì)外直接產(chǎn)生法律效力，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍,。一審判決確認(rèn)“（略）政府成立點(diǎn)軍項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的行為違法”,、二審判決認(rèn)為“一審判決確認(rèn)該行為違法適用法律正確”，均存在適用法律不當(dāng)問(wèn)題,。
關(guān)于簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》過(guò)程中,，（略）政府是否存在侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)問(wèn)題，本院認(rèn)為,，（略）政府與XX公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》的目的是為了實(shí)現(xiàn)（略）干部職工的購(gòu)房需求，并非為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),《補(bǔ)充協(xié)議》不涉及（略）政府的行政管理職責(zé),，協(xié)議中也沒(méi)有關(guān)于（略）政府享有優(yōu)益權(quán)等內(nèi)容,，就《補(bǔ)充協(xié)議》約定的內(nèi)容而言，宜認(rèn)定為平等主體之間簽訂的民事合同,。侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為,，一般是指行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政手段限制剝奪企業(yè)依法享有的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)利。其中“運(yùn)用行政權(quán)力或行政手段”是認(rèn)定侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)成立的要素之一,?！堆a(bǔ)充協(xié)議》約定的房屋及車位團(tuán)購(gòu)價(jià)格并不是認(rèn)定（略）政府是否運(yùn)用行政權(quán)力強(qiáng)制XX公司簽訂協(xié)議、侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的充分條件,。（略）政府指示XX公司摘牌系履行《框架協(xié)議》過(guò)程中實(shí)施的行為,，一、二審判決并未查明XX公司摘牌后雙方簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》的經(jīng)過(guò),，二審判決以“案涉土地摘牌后,，（略）政府隨即告知XX公司不能按《框架協(xié)議》履行繳納土地價(jià)款義務(wù);在XX公司必須依照《土地成交確認(rèn)書》要求，按時(shí)繳齊全部土地價(jià)款的情況下,，（略）政府又單方解除與XX公司簽訂的《框架協(xié)議》,，要求XX公司簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》，承擔(dān)全部開發(fā)費(fèi)用并接受（略）場(chǎng)成本價(jià)的團(tuán)購(gòu)房及車位價(jià)格”為由,，認(rèn)定（略）政府存在侵犯企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的行為屬認(rèn)定事實(shí)不清,。《補(bǔ)充協(xié)議》是經(jīng)過(guò)雙方充分協(xié)商后XX公司自愿簽訂的,，還是（略）政府運(yùn)用了行政權(quán)力或行政強(qiáng)制手段迫使XX公司簽訂的,，需在再審中根據(jù)相關(guān)證據(jù)進(jìn)一步查明。
綜上,，一,、二審判決存在認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律不當(dāng)問(wèn)題。（略）政府的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第三項(xiàng),、第四項(xiàng)規(guī)定的情形,。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第一款,、第一百一十八條之規(guī)定,，裁定如下:
一、本案指令湖北省高級(jí)人民法院再審;
二,、再審期間,，中止原判決的執(zhí)行。
審判長(zhǎng)馬鴻達(dá)
審判員聶振華
審判員袁曉磊
二〇二〇年七月二十二日
法官助理李慧
書記員唐曉燕